臺北市政府109.04.06. 府訴三字第1096100644號訴願決定書

第3條第1款規定：「本法用詞，定義如下：一、食品：指供人飲食或咀嚼之產品及其 ... 健康食品管理法第2條規定：「本法所稱健康食品，指具有保健功效，並標示或廣告其 ... 民國110年12月02日星期四06時50分 ::: 設為首頁 網站導覽 ENGLISH 都市計畫書法規命令專區 SOP專區 LOGO下載 iOS&AndroidAPP 線上教學 回首頁 回法務局首頁 . 全站查詢： . . . . . . . . :::現在位置：首頁>訴願決定書 字級： 小 中 大 衛生 另存文字檔 | 友善列印 | 臺北市政府109.04.06.府訴三字第1096100644號訴願決定書 訴願人○○股份有限公司 代表人○○○ 原處分機關臺北市政府衛生局 訴願人因違反食品安全衛生管理法等事件，不服原處分機關民國108年9月2日北市衛食藥字 第10830822682號裁處書，提起訴願，本府決定如下： 主文 訴願駁回。

事實 一、訴願人於其公司網站刊登如附表所示「○○」（衛部健食字第A00342號（下稱系爭健康 食品）及「○○」、「○○」、「○○」、「○○」等一般食品（下合稱系爭一般食品 ）之廣告（下合稱系爭廣告），整體訊息涉及誇張、易生誤解。

案經衛生福利部食品藥 物管理署（下稱食藥署）查獲，因訴願人營業地址在本市，食藥署乃以民國（下同）10 8年4月12日FDA企字第1081201134號函移請原處分機關處理。

嗣經原處分機關於108年4 月30日訪談訴願人之受託人○○○（下稱○君）並製作調查紀錄表後，審認系爭健康食 品之廣告內容與衛生福利部核定可宣稱之保健功效內容不符，涉有虛偽、誇張之情事， 違反健康食品管理法第14條第1項規定；系爭一般食品之廣告內容涉及誇張、易生誤解 ，違反食品安全衛生管理法第28條第1項規定，原處分機關乃以108年5月24日北市衛食 藥字第1083049263號裁處書，處訴願人新臺幣（下同）10萬元罰鍰。

訴願人不服，於10 8年6月13日第1次向本府提起訴願。

嗣經原處分機關以108年9月2日北市衛食藥字第1083 0822681號函自行撤銷前開裁處書，本府乃以原處分已不存在為由，以108年10月14日府 訴三字第1086103456號訴願決定：「訴願不受理。

」在案。

二、原處分機關嗣審認本案應依行政罰法第24條第1項規定，以法定罰鍰額度最高之食品安 全衛生管理法第45條第1項規定裁處，爰以108年9月2日北市衛食藥字第10830822682號 裁處書（下稱原處分），處訴願人8萬元罰鍰。

該原處分於108年9月4日送達，訴願人猶 表不服，於108年10月3日第2次向本府提起訴願，11月5日、12月2日及109年1月6日補充 訴願理由，並據原處分機關檢卷答辯。

理由 一、按食品安全衛生管理法第2條規定：「本法所稱主管機關：……在直轄市為直轄市政府 ……。

」第3條第1款規定：「本法用詞，定義如下：一、食品：指供人飲食或咀嚼之產 品及其原料。

」第28條第1項規定：「食品、食品添加物、食品用洗潔劑及經中央主管 機關公告之食品器具、食品容器或包裝，其標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易 生誤解之情形。

」第45條第1項規定：「違反第二十八條第一項……者，處新臺幣四萬 元以上四百萬元以下罰鍰……。

」第55條之1規定：「依本法所為之行政罰，其行為數 認定標準，由中央主管機關定之。

」 健康食品管理法第2條規定：「本法所稱健康食品，指具有保健功效，並標示或廣告其 具該功效之食品。

本法所稱之保健功效，係指增進民眾健康、減少疾病危害風險，且具 有實質科學證據之功效，非屬治療、矯正人類疾病之醫療效能，並經中央主管機關公告 者。

」第4條規定：「健康食品之保健功效，應以下列方式之一表達︰一、如攝取某項 健康食品後，可補充人體缺乏之營養素時，宣稱該食品具有預防或改善與該營養素相關 疾病之功效。

二、敘述攝取某種健康食品後，其中特定營養素、特定成分或該食品對人 體生理結構或生理機能之影響。

三、提出科學證據，以支持該健康食品維持或影響人體 生理結構或生理機能之說法。

四、敘述攝取某種健康食品後的一般性好處。

」第5條規 定：「本法所稱主管機關：……在直轄市為直轄市政府……。

」第14條第1項規定：「 健康食品之標示或廣告不得有虛偽不實、誇張之內容，其宣稱之保健效能不得超過許可 範圍，並應依中央主管機關查驗登記之內容。

」第24條第1項第1款規定：「健康食品業 者違反第十四條規定者，主管機關應為下列之處分：一、違反第一項規定者，處新臺幣 十萬元以上五十萬元以下罰鍰。

」第28條規定：「本法所定之罰鍰，除第二十四條第四 項規定外，由直轄市或縣（市）主管機關處罰。

」 行政罰法第24條第1項規定：「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法 定罰鍰額最高之規定裁處。

但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。

」 食品安全衛生管理法行政罰行為數認定標準第1條規定：「本標準依食品安全衛生管理 法（以下簡稱本法）第五十五條之一規定訂定之。

」第3條規定：「實施違反本法第二 十八條廣告限制規定之行為者，依下列基準判斷其行為數：一、不同品項之產品。

二、 不同版本之廣告。

三、不同刊播媒介之個數。

四、不同日之刊播。

」第4條規定：「判 斷前二條之行為數時，應斟酌下列各款情事：一、違反之動機及目的。

二、違反之手段 。

三、違反義務之影響程度。

四、違反義務所致之所生危害及損害。

」 食品安全衛生管理法第四十五條規定廣告處理原則第1點規定：「衛生福利部為統一處 理依食品安全衛生管理法第四十五條（以下稱本條）規定裁處之廣告案件，建立執行之 公平性，有效遏止違規廣告影響民眾健康安全及消費權益，特訂定本處理原則。

」第2 點規定：「本條廣告規定所列罰鍰額度之審酌：違反食品安全衛生管理法第二十八條第 一項、第三項規定如附表一……。

」第7點規定：「裁罰時，違法行為數之認定，應依 食品安全衛生管理法行政罰行為數認定標準辦理。

」 附表一違反食品安全衛生管理法第二十八條第一項、第三項規定罰鍰額度之審酌（節 錄） ┌───────────┬───────────────────────┐ │違反法條│本法第28條第1項……│ ├───────────┼───────────────────────┤ │裁罰法條│本法第45條第1項│ ├───────────┼───────────────────────┤ │違反事實│一、食品……其廣告有不實、誇張或易生誤解之情形│ ││。

……。

│ ├───────────┼───────────────────────┤ │罰鍰之裁罰內容│處新臺幣4萬元以上400萬元以下罰鍰。

│ ├───────────┼───────────────────────┤ │裁罰基準│一、依違規次數，按次裁處基本罰鍰(A)如下：│ ││（一）1次：新臺幣4萬元。

│ ││……│ ││二、有下列加權事實者，應按基本罰鍰(A)裁處，再│ ││乘以加權倍數作為最終罰鍰額度。

│ ├───────────┼───────────────────────┤ │備註│違規次數：違規次數之計算以裁處書送達後發生之違│ ││規行為，始列計次數。

另自主管機關查獲違規事實當│ ││日起逾一年後始查獲他件違反相同條款裁罰案件，應│ ││重新起算違規次數。

│ ├───────────┼───────────────────────┤ │加權事實│加權倍數 │ ├───────────┼───────────────────────┤ │違規行為故意性加權(B)│過失(含有認識過失或無認識過失)：B=1│ ├───────────┼───────────────────────┤ │違害程度加權(C)│廣告整體表現易引起民眾錯誤認知：C=1│ │├───────────────────────┤ ││註：前揭加權倍數中所稱整體表現，包括文字、圖畫│ ││、記號、影像及聲音等內容，綜合判斷之。

│ ├───────────┼───────────────────────┤ │其他作為罰鍰裁量之參考│違規案件依前揭原則裁罰有顯失衡平之情事者，得斟│ │加權事實(D)│酌個案情形，敘明理由，依行政罰法規定予以加權，│ ││其加權倍數得大於1或小於1。

其有加權者，應明確且│ ││詳細記載加權之基礎事實及加權之理由。

│ ├───────────┼───────────────────────┤ │最終罰鍰額度計算方式│A×B×C×D元│ ├───────────┼───────────────────────┤ │備註│裁處罰鍰，經加權計算超過該處罰條款規定之法定罰│ ││鍰最高額時，除有行政罰法第十八條第二項之情事者│ ││外，以其法定罰鍰最高額定之；裁處之罰鍰，除依行│ ││政罰法得減輕或免除者外，不得低於法定罰鍰之最低│ ││額。

│ └───────────┴───────────────────────┘ 行為時食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準（108年6月26 日廢止（下稱認定基準）第3點規定：「涉及誇張、易生誤解或醫療效能之認定基準如 下：（一）使用下列詞句者，應認定為涉及醫療效能：1.宣稱預防、改善、減輕、診斷 或治療疾病或特定生理情形……2.宣稱減輕或降低導致疾病有關之體內成分……（二） 使用下列詞句者，應認定為未涉及醫療效能，但涉及誇張或易生誤解：1.涉及生理功能 者……2.未涉及中藥材效能而涉及五官臟器者……。

」 前行政院衛生署（102年7月23日改制為衛生福利部（下稱前衛生署）95年4月13日衛署 食字第0950014814號函釋：「廣告行為之構成，係可使不特定多數人知悉其宣傳內容， 進而達到招徠商業利益之效果。

故網站中如有販售特定產品，則網站內所有網頁，及經 由該網站聯結之網站、網頁、網址等內容，均屬於廣告範疇，若有涉及違反食品衛生相 關法令之規定者，即屬違法。

」 臺北市政府94年2月24日府衛企字第09404404400號公告：「主旨：公告修正……有關本 府主管衛生業務委任事項，自即日起生效。

……公告事項：……六、本府將下列業務委 任本府衛生局，以該局名義執行之：……（七）食品衛生管理法（按：已修正為食品安 全衛生管理法）中有關本府權限事項。

……（十五）健康食品管理法中有關本府權限事 項。

……」 臺北市政府衛生局處理違反各項醫療衛生法規案件統一裁罰基準第2點規定：「違反… …健康食品管理法……之統一裁罰基準如以下各種裁罰基準表：……（二）處理違反健 康食品管理法統一裁罰基準表……。

」 （二）處理違反健康食品管理法統一裁罰基準表：（節略） ┌───────┬───────────────────────────┐ │項次│5│ ├───────┼───────────────────────────┤ │違反事實│健康食品之標示或廣告有虛偽不實、誇張之內容，宣稱之保健│ ││效能超過許可範圍│ ├───────┼───────────────────────────┤ │法規依據│健康食品管理法第14條第1項、第24條│ ├───────┼───────────────────────────┤ │法定罰鍰額度或│新臺幣10萬元至50萬元。

應按次連續處罰至違規廣告停止刊播│ │其他處罰│為止；情節重大者，並應廢止其健康食品之許可證。

1年內再│ ││次違反者，並應廢止其營業或工廠登記證照。

│ ├───────┼───────────────────────────┤ │統一裁罰基準│一、裁罰標準：│ │（新臺幣：元）│（一）第1次處罰鍰新臺幣10萬元，每增加1件加罰新臺幣3萬│ ││元……。

│ ├───────┼───────────────────────────┤ │裁罰對象│違法行為人│ └───────┴───────────────────────────┘ 二、本件訴願及補充理由略以：本件裁處書所指涉者，並無廣告意圖，純為健康資訊；健康 食品管理法第14條第1項規定，其所受規範者為「健康食品之標示或廣告」，依文義解 釋至為明確，惟裁處依據之95年4月13日衛署食字第0950014814號函釋，已非規範「健 康食品之標示或廣告」，而係「健康食品所刊登之網頁之網站之其他網頁或可能連結之 其他網頁」所記載之內容；若健康食品管理法第14條第1項規定要規範該函釋所示情形 ，應規定「販賣健康食品網站之網頁或可連結者，不得有任何不得有虛偽不實、誇張之 內容，不得超過許可範圍，並應依中央主管機關查驗登記之內容」。

該函釋竟將隻字未 提該健康食品之所有網頁，以及可連結之網站、網頁、網址等內容，認均屬於廣告範疇 ，顯然擴張規制範圍，已逾越該法條規定之內容，增加法律所無之限制，顯然違背法律 保留原則，行政機關以此裁罰人民，並無「法律」之依據，自屬違法；又訴願人反映類 似本案情形之文章，新北市政府以該文章內容表示未與特定商品連結，故無違反衛生相 關法規之規定，原處分機關裁罰訴願人有差別待遇；請撤銷原處分。

三、查訴願人於其公司網站刊登系爭廣告，經原處分機關審認其整體訊息涉及誇張、易生誤 解等情事，有食藥署108年4月12日FDA企字第1081201134號函及所附系爭廣告網頁列印 畫面（下載日期：108年4月2日）、108年4月2日網路疑似違規廣告監控表、原處分機關 108年4月30日調查紀錄表等影本附卷可稽。

四、至訴願人主張本件並無廣告意圖，純為健康資訊；前衛生署95年4月13日函釋，顯然擴 張規制範圍，已逾越健康食品管理法第14條第1項規定之內容，增加法律所無之限制， 顯然違背法律保留原則及原處分違反不得差別待遇規定云云。

按食品安全衛生管理法第 28條第1項規定，對於食品所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之 情形；違者，應依同法第45條第1項規定處罰；依前衛生署95年4月13日衛署食字第0950 014814號函釋意旨，廣告行為之構成，係可使不特定多數人知悉其宣傳內容，進而達到 招徠商業利益之效果；故網站中如有販售特定產品，則該網站內所有網頁，以及可連結 之網站、網頁、網址等內容，均屬於廣告範疇，若有涉及違反食品衛生相關法令之規定 者，即屬違法。

另查健康食品係指具有保健功效，並標示或廣告其具有該功效之食品； 而保健功效係指增進民眾健康、減少疾病危害風險，且具有實質科學證據之功效，非屬 治療、矯正人類疾病之醫療效能，並經中央主管機關公告者，此為健康食品管理法第2 條所明定。

是健康食品之範圍，限於具有保健功效者，其廣告亦以具該保健功效為限， 如宣稱之保健功效超過許可範圍而涉有虛偽不實、誇張之情事，依同法第14條及第24條 第1項規定，亦應受罰。

五、本件訴願人於其公司網站刊登系爭廣告，除分別宣稱如附表所載詞句，並同時刊登所販 售之食品相關資訊，其整體傳達訊息易誤導消費者一般食品具有可達到抗腫瘤、改善糖 尿病、高血脂症或脂肪肝等功效；且系爭健康食品之廣告亦已超出保健功效許可範圍； 系爭廣告有誇張、易生誤解之情形；並刊有（健康）食品之品名、建議售價、產品說明 及訂購方式等相關資訊，使消費者得循線購買系爭一般食品；是系爭廣告已違反食品安 全衛生管理法第28條第1項及健康食品管理法第14條第1項規定，洵堪認定。

六、次按行政規則係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內 部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定；包括上級機關為 協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權、而訂頒之解釋性規定及 裁量基準，行政程序法第159條第1項、第2項第2款分別定有明文。

又主管機關基於職權 因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權 時之依據，亦經司法院釋字第407號解釋在案。

而前衛生署為食品安全衛生相關法令之 中央主管機關，該署基於執行法律之職權，作成95年4月13日衛署食字第0950014814號 函釋，以供該署或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，原處分機關自得予以適用。

是原處分機關依前揭函釋意旨，就系爭廣告所傳達消費者訊息之整體表現綜合研判結果 所為之認定後，依食品安全衛生管理法第28條第1項及健康食品管理法第14條第1項規定 予以裁罰，其法令依據，並非該函釋，本件裁罰尚無違反法律保留原則之問題。

訴願主 張，顯有誤解法令，不足採憑。

七、惟按食品之廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形，違者，處4萬元以上400萬元以 下罰鍰；健康食品之廣告不得有虛偽不實、誇張之內容，其宣稱之保健效能不得超過許 可範圍，違者，處10萬元以上50萬元以下罰鍰；食品安全衛生管理法第28條第1項、第4 5條第1項，健康食品管理法第14條、第24條第1項分別定有明文。

姑不論原處分機關認 定訴願人於其公司網站刊登系爭健康食品廣告、系爭一般食品廣告之違規行為為一行為 是否妥適，原處分機關認訴願人以一行為同時違反前開食品安全衛生管理法、健康食品 管理法之規定，依行政罰法第24條第1項規定，以法定罰鍰額最高之食品安全衛生管理 法第28條第1項規定裁處罰鍰；惟行政罰法第24條第1項但書已明定，裁處之額度不得低 於各該規定之罰鍰最低額，即本件裁罰不得低於健康食品管理法第24條第1項規定之法 定罰鍰最低額10萬元，原處分機關依食品安全衛生管理法第45條第1項規定處訴願人8萬 元罰鍰，自有違誤。

復查健康食品管理法及食品安全衛生管理法應屬特別法與普通法之 關係，於此情形，健康食品管理法第14條規定之構成要件已涵蓋食品安全衛生管理法第 28條第1項規定之構成要件，依特別法優先於普通法適用之原則，本件應優先適用健康 食品管理法第14條規定，有法務部行政罰法諮詢小組第2次會議結論可資參照。

是原處 分機關依食品安全衛生管理法第28條第1項規定予以裁處，亦有違誤。

本件原處分機關 處訴願人8萬元罰鍰，雖有上述違誤，惟基於不利益變更禁止原則，原處分仍應予維持 。

八、綜上論結，本件訴願為無理由，依訴願法第79條第1項，決定如主文。

附表 ┌──┬──────┬────────────┬───────────────┐ │編號│產品名稱│刊登網址/下載日期│違規廣告內容│ ├──┼──────┼────────────┼───────────────┤ │1│○○│網址：│「……靈芝當中的三萜類化合物也│ │││https:xxxxx│具有抗腫瘤和免疫調節功能……靈│ │││https:xxxxx│芝也有保肝的功效，可以降低血液│ │││https:xxxxx│中影響肝臟細胞死亡速度的GPT與G│ │││https:xxxxx│OT兩種效素，提高肝臟的功能活性│ │││下載日期：108年4月2日，│。

而靈芝中富含的多醣體成份，也│ │││違規路徑：活動、消息>○│有提升身體各種免疫細胞的能力。

│ │││○園地>提升免疫力>Page2│包括巨噬細胞、突狀細胞等，可增│ │││.果真好「靈」？靈芝防癌│加它們的活性及數量，進而摧毀癌│ │││有依據│細胞，達到防癌作用。

因此，食用│ ││││果。

……」等詞句。

│ ├──┼──────┼────────────┼───────────────┤ │2│○○│網址：│「……樟芝……其主要有效成分為│ │││https:xxxxx│多醣體、三萜類、超氧岐化酶(SOD│ │││https:xxxxx│)，而抗氧化、抗發炎、抗疲勞、│ │││https:xxxxx│保肝等更是大家耳熟能詳的樟芝功│ │││https:xxxxx│效，近年來，國內外多篇研究發現│ │││下載日期：108年4月2日，│，台灣特有的『樟芝』對於調整血│ │││違規路徑：活動、消息>○│壓、血糖以及血脂具有幫助……向│ │││○園地>心血管保養>Page2.│健康無形殺手說byebye~血壓不再│ │││撐起樟芝保護傘，三高退光│節節攀升……拒絕慢性病，血脂、│ │││光！│血糖問題不找碴……學者也從高血│ ││││糖、血脂異常或脂肪肝患者之細胞│ ││││或組織進行研究，結果發現食用樟│ ││││芝萃取物，可降低血糖、糖化血色│ ││││素（HbA1c）、總膽固醇、總三酸│ ││││甘油酯，並且增加血液好的膽固醇│ ││││（HDL-C）以及增加胰島素降血糖│ ││││之功用，可用以預防或改善第2型│ ││││糖尿病、高血脂症或脂肪肝等慢性│ ││││病……抗氧化＋抗發炎，雙效合一│ ││││，讓你遠離心血管疾病……」等詞│ ││││句。

│ ├──┼──────┼────────────┼───────────────┤ │3│○○│網址：│「……元朝日用草本提到『紅麴釀│ │││https:xxxxx│酒，可破血行藥勢』，明朝李時珍│ │││https:xxxxx│本草綱目也指出，紅麴具活血和血│ │││https:xxxxx│的功效……紅麴可藉由抑制膽固醇│ │││https:xxxxx│合成的路徑，來幫助降低血中的膽│ │││下載日期：108年4月2日，│固醇，難怪紅麴已成為歷代相傳的│ │││違規路徑：活動、消息>○│健康珍寶……紅麴能藉由抑制膽固│ │││○園地>心血管保養>紅麴的│醇合成的關鍵酵素，合成的路徑被│ │││好已流傳千年，但您知道該│中斷了，膽固醇生成的速度與含量│ │││怎麼吃才有效？│便會降低，因此能幫助預防膽固醇│ ││││過高的問題……」等詞句。

│ ├──┼──────┼────────────┼───────────────┤ │4│○○│網址：│「……薑黃的7種功效……1.抗發│ │││https:xxxxx│炎、減緩疼痛……2.降血脂和降血│ │││https:xxxxx│糖……3.調節肝臟功能……4.促進│ │││https:xxxxx│改善消化……5.改善過敏體質……│ │││https:xxxxx│6.預防老人失智……7.改善便祕降│ │││下載日期：108年4月2日、1│膽固醇……」等詞句。

│ │││6日，違規路徑：活動、消││ │││息>○○園地>肝臟保養>Pag││ │││e2.薑黃粉功效揭密，還在││ │││懷疑薑黃素的好處嗎？-○││ │││○新知│││ ├──┼──────┼────────────┼───────────────┤ │5│○○│網址：│「……蟲草+靈芝＋益生菌｜換季│ │││https:xxxxx│從此零敏過人……靈芝為擁有數千│ │││https:xxxxx│年藥用歷史的傳統珍貴藥材，對於│ │││https:xxxxx│自體免疫力低下或者是免疫力失調│ │││https:xxxxx│，都具有某些改善的效果……靈芝│ │││下載日期：108年4月2日，│除了可以抑制人體中的游離胺基酸│ │││違規路徑：活動、消息>○│產生，調整抗原抗體的反應，也可│ │││○園地>呼吸道保養>擊退過│以抑制『組織胺』的分泌調節免疫│ │││敏「背後靈」秘訣大公開-│力，降低呼吸道過敏的發生……」│ │││靈芝│等詞句。

│ └──┴──────┴────────────┴───────────────┘ 訴願審議委員會主任委員袁秀慧 委員張慕貞 委員范文清 委員王韻茹 委員吳秦雯 委員王曼萍 委員陳愛娥 委員盛子龍 委員劉昌坪 委員洪偉勝 委員范秀羽 中華民國109年4月6日 如對本決定不服者，得於本決定書送達之次日起2個月內，向臺灣臺北地方法院行政訴訟庭 提起行政訴訟。

（臺灣臺北地方法院行政訴訟庭地址：新北市新店區中興路1段248號） ::: . 地址：11008臺北市信義區市府路1號8樓東北區 電話：1999(非臺北市02-27208889)　傳真：02-27596695、02-27593266 單一陳情：https://hello.gov.taipei/ 電子信箱：[email protected] 本局信箱係處理與系統相關之問題，其餘市政問題請至單一陳情系統反映。

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