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3. 行政程序法與案例解析3-1-3 公開與民主之正當程序,確保依法行政之原則,以保障人民權益,提高行政效能,增進人民對行政之信賴。
本法同時具有行政實體法與程序法之法典 ...
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31(70)行政程序法與案例解析
1.
第三單元
公務相關法規與實務
2.
委任公務人員晉升薦任官等訓練
3-1-2
課程講義
行政程序法與案例解析
課程目標
本課程之目標,係為使受訓學員瞭解行政程序法之重點,包括行政
程序法之適用範圍、依法行政之相關原理原則、行政程序之當事人、行
政程序之進行(程序之開始、公正程序之維持及行政調查之正當程序)、
管轄權限及行政協助、送達、當事人參與行政程序之權利、行政處分、
行政契約、法規命令及行政規則、行政計畫、行政指導與陳情等。
此外,為與其他課程之配合及區隔,行政程序法之第一章總則之第7
節資訊公開中第44條及第45條,已在民國94年12月28日刪除,另外公布
政府資訊公開法,屬「政府資訊公開法與案例解析」之範圍;其餘部分,
仍屬本課程內容之實質範圍。
學習能力指標
本課程著重現行公務環境中行政程序法之具體規定內容分析及實務
見解檢討,期待經由理論與實務之結合,讓學員結訓後能實際運用在其
工作領域,尤其經由案例互動式討論之檢討過程,學習認識及培養行政
程序法實際運用於公權力措施之足夠能力。
具體而言,為使公務員妥適運用行政程序法,除案例解析之實務問
題以外,在課程內容部分,更融入相當比例之實務見解,並斟酌介紹未
來立法修正方向,供作掌握時勢脈動之參考及指標。
課程重點摘要
行政程序法(以下簡稱本法)之立法目的,係使行政行為遵循公正、
3.
行政程序法與案例解析
3-1-3
公開與民主之正當程序,確保依法行政之原則,以保障人民權益,提高
行政效能,增進人民對行政之信賴。
本法同時具有行政實體法與程序法
之法典化功能,且兼備實體正義與程序正義之實現。
「行政程序」,係指行政機關作成行政處分、締結行政契約、訂定法
規命令與行政規則、確定行政計畫、實施行政指導及處理陳情等行為之
程序(本法第2條第1項)。
法定類型之行政行為,本法以行政處分、行政契約、法規命令與行
政規則、行政計畫、行政指導及陳情為例。
而非行政行為之程序機制,
例如,訴訟中所為法律上意見之陳述或訴訟程序中言詞辯論期日之訂
定,則無本法之適用。
至於「行政機關」,係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表
示意思,從事公共事務,具有單獨法定地位之組織。
而受託行使公權力
之個人或團體,於委託範圍內,則視為行政機關(本法第2條第2項及第3
項)。
本法所定之行政行為,除行政契約以外,第92條、第150條、第159
條、第163條、第165條及第168條,分別對行政處分、法規命令與行政規
則、行政計畫、行政指導及陳情加以定義。
本課程介紹行政程序法中在公務上常見之規範內容,並進行個案分
析,以便學員於實務運用。
4.
委任公務人員晉升薦任官等訓練
3-1-4
課程講義
壹、行政程序法之適用範圍
一、原則
本法第3條第1項規定:「行政機關為行政行為時,除法律
另有規定外,應依本法規定為之。
」因此,本法為普通法之性
質,如其他法律就同一事項另有特別規定者,自應優先予以適
用。
二、除外規定
(一)機關
本法第3條第2項規定,不適用本法之程序規定,包
括下列機關之行政行為︰(1)各級民意機關;(2)司
法機關;(3)監察機關。
此3種機關,應屬列舉規定之性質。
本項機關除外之規定,僅限不適用本法之「程序」
規定,蓋該等機關本身已有法律規定,例如,監察法、
立法院職權行使法等,且亦得自訂程序之相關規定;然
而,若該等機關無程序機制之相關規定,從人民程序保
障之觀點而言,似不應當然排除適用本法之程序規定。
至於該機關所為之行政行為,仍應適用本法之「實
體」規定,蓋彼等機關既然作成行政行為,則屬實質意
義行政之範圍內。
(二)事項
本法第3條第3項規定:「下列事項,不適用本法之
程序規定。
」此種例外不適用本法之事項,應屬列舉規
定之性質,且應限制在符合立法目的之必要範圍內,包
5.
行政程序法與案例解析
3-1-5
括:
1.有關外交行為、軍事行為或國家安全保障事項之行
為。
2.外國人出、入境、難民認定及國籍變更之行為。
3.刑事案件犯罪偵查程序。
4.犯罪矯正機關或其他收容處所為達成收容目的所為
之行為。
5.有關私權爭執之行政裁決程序。
6.學校或其他教育機構為達成教育目的之內部程序。
7.對公務員所為之人事行政行為。
8.考試院有關考選命題及評分之行為。
前述事項,須依個案判斷其排除適用之必要性,且
僅限不適用本法之「程序」規定。
蓋彼等事項本身經常
已有法律規定,例如,刑事訴訟法、監獄行刑法、典試
法等,或基於特殊性無法按既定程序規範進行。
惟前揭各事項,若屬本法行政行為之類型,則不排
除適用本法「實體」規定之可能。
貳、依法行政之相關原理原則
依法行政原則,係支配法治國家立法權與行政權關係之基本原
則,本法第4條規定:「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。
」
其中,所謂「法律」,為行政行為之法源,依其存在形式,得
分為成文法源與不成文法源。
成文法源,包括憲法、法律與命令等;
不成文法源,包括習慣法、行政先例、司法院解釋、法院判決、判
6.
委任公務人員晉升薦任官等訓練
3-1-6
課程講義
例與決議等。
所謂「一般法律原則」,包括依法行政原則及本法第5條至第10
條舉例之法律原則等,說明如下:
一、依法行政原則
(一)法律優位原則
法律優位(或「優越」)原則,係消極之依法行政
原則,指所有之行政行為均不得牴觸法律,對全部行政
行為均適用。
此原則亦涉及法規範之位階關係,即下位階之法規
(子法)不得牴觸上位階之法規(母法),且下位階之
法規係以上位階之法規為法源,而上位階之法規則係作
為下位階法規之規範審查基準。
例如,憲法第171條第1項規定:「法律與憲法牴觸
者,無效。
」第172條規定:「命令與憲法或法律牴觸
者,無效。
」中央法規標準法第11條亦規定:「法律不
得牴觸憲法,命令不得牴觸憲法或法律,下級機關訂定
之命令不得牴觸上級機關之命令。
」因此,憲法位階最
高;法律位階次之;命令位階最低,即表徵法律優位原
則。
此外,關於中央與地方法規之關係,地方制度法第
30條規定:「(第1項)自治條例與憲法、法律或基於
法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者,無
效。
(第2項)自治規則與憲法、法律、基於法律授權
之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例
7.
行政程序法與案例解析
3-1-7
牴觸者,無效。
(第3項)委辦規則與憲法、法律、中
央法令牴觸者,無效。
(第4項)第1項及第2項發生牴
觸無效者,分別由行政院、中央各該主管機關、縣政府
予以函告。
第3項發生牴觸無效者,由委辦機關予以函
告無效。
(第5項)自治法規與憲法、法律、基於法律
授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治
條例有無牴觸發生疑義時,得聲請司法院解釋之。
」
(二)法律保留原則
法律保留原則,係積極之依法行政原則,指應有法律
為依據才得為行政行為,惟並非所有之行政行為均適用。
至於,針對何種事項應以何種規範層級加以規定,
稱為「法律保留之層級」。
就此,釋字第443號解釋指
出,並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之
保障,應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之
輕重而容許合理之差異。
區分如下:
憲法保留事項,例如,關於人民身體之自由,憲法
第8條規定較為詳盡,其中內容屬於憲法保留之事項
者,縱令立法機關,亦不得制定法律加以限制。
絕對法律保留事項,係國會保留之範圍。
例如,剝
奪人民生命或限制人民身體自由者,必須遵守罪刑法定
主義,於符合憲法第23條之條件下,應由國會制定(形
式意義)法律之方式為之。
相對法律保留事項,指涉及人民其他自由權利之限
制者,亦應由法律加以規定,如以法律授權主管機關發
8.
委任公務人員晉升薦任官等訓練
3-1-8
課程講義
布命令為補充規定時,其授權應符合具體明確之原則。
此外,關於給付行政措施,其受法律規範之密度,自較
限制人民權益者寬鬆,倘涉及公共利益之重大事項者,
應有法律或法律授權之命令為依據之必要。
非屬法律保留事項,指僅屬執行法律之細節性、技
術性次要事項,得由主管機關(基於職權)發布命令為
必要之規範,惟其內容不能牴觸法律或增加法律所無之
限制。
二、明確性原則
本法第5條規定,行政行為之內容應明確。
所謂明確性之要求,依據釋字第432號解釋:「法律明確
性之要求,非僅指法律文義具體詳盡之體例而言,立法者於立
法定制時,仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個
案之妥當性,從立法上適當運用不確定法律概念或概括條款而
為相應之規定。
有關專門職業人員行為準則及懲戒之立法使用
抽象概念者,茍其意義非難以理解,且為受規範者所得預見,
並可經由司法審查加以確認,即不得謂與前揭原則相違。
」包
括:(1)理解可能性(意義並非難以理解);(2)預見可能
性(受規範者所得預見);(3)審查可能性(可經由司法審
查加以確認)。
行政行為之內容,若可經由整體處分意旨或解釋而知之
者,即尚非不明確。
惟行政行為若欠明確,例如主管機關以醫
療機構虛偽申報醫療費用為由,對該醫療機構科處罰鍰,但並
未記載醫療費用之金額,僅謂「其金額由本局核算另案通知」,
9.
行政程序法與案例解析
3-1-9
則該罰鍰處分內容即有欠明確,應予撤銷。
三、平等原則
本法第6條規定:「行政行為,非有正當理由,不得為差
別待遇。
」係表徵平等原則在行政法上之適用。
平等原則,係支配國家各部門職權行使之原則,指相同之
事件應為相同之處理(等則等之),不同之事件則應為不同之
處理(不等則不等之),除有合理正當之事由外,否則不得為
差別待遇。
平等原則,並非絕對、機械之形式上平等,係保障人民在
法律上地位之實質平等,若為因應具體案件事實上之需要,自
得授權訂立法規之機關,基於憲法之價值體系及立法目的,斟
酌規範事物性質之差異,而為合理之區別對待或不同處置。
行政機關為達成公行政任務,不論依公法形式或私法形式
之行政行為,給予人民利益或課予負擔,均應遵守平等原則之
要求。
四、比例原則
本法第7條規定:「行政行為,應依下列原則為之:一、
採取之方法應有助於目的之達成。
二、有多種同樣能達成目的
之方法時,應選擇對人民權益損害最少者。
三、採取之方法所
造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。
」
比例原則可分為:
(一)適合性原則
或稱「適當性原則」、「合目的性原則」,係指國
家採行之措施必須能實現行政目的或至少有助於目的
10.
委任公務人員晉升薦任官等訓練
3-1-10
課程講義
之達成,並且為正確之手段,亦即在目的與手段關係上
必須是適當的。
(二)必要性原則
或稱「最小侵害原則」,係指在有數種達成相同目
的之手段之前提下,應選擇其中對當事人侵害最小之手
段為之。
(三)狹義比例原則
係指手段與目的之間要成比例,不能為達成很小之
目的,而造成人民過大損害。
國家所採取行為對人民權
利侵害越深,則該行為所欲維護目的必須更重要,否則
手段與所追求之目的,即不成比例而違法。
五、誠實信用原則
本法第8條規定,行政行為,應以誠實信用之方法為之。
例如,釋字第370號解釋指出,評定註冊之商標為近似而無效,
涉及註冊之信賴利益,應依誠實及信用方法為之。
誠實信用原則,是公法與私法所共通之基本原理,在當事
人雙方間具體之公法關係中,也如同私法關係,適用誠實信用
原則,故不僅行政機關在執行其任務為行政行為時,應以誠實
信用之方法為之,且人民就公法權利之行使或防禦,亦應適用
誠實信用原則。
六、信賴保護原則
法治國原則重視人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信
用原則之遵守,而人民對公權力行使結果所生之合理信賴,法
律自應予以適當保障,此係信賴保護之法理基礎。
故本法第8
11.
行政程序法與案例解析
3-1-11
條規定,行政行為,應保護人民正當合理之信賴。
而第1條亦
規定,保障人民權益,增進人民對行政之信賴,係行政程序法
之立法目的。
值得保護之信賴,應具備三要件:(1)信賴基礎:行政
機關必須有令人民信賴之行政行為;(2)信賴表現:須人民
因信賴該行政行為而為具體之信賴行為,而信賴基礎與信賴表現
間有因果關係;(3)信賴值得保護:人民之信賴係基於善意。
信賴基礎之類型,包括:(1)抽象信賴基礎,例如,法
規命令、行政規則;(2)具體信賴基礎,例如,行政處分等。
惟若行政機關未為任何行政行為,行政機關即無於其後為變更
或變更之標的,且人民亦無從據以產生信賴而安排具體生活關
係或經濟活動,自亦無主張信賴保護之可言。
依本法第8條規定主張信賴保護原則者,原則上,須該人
民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害。
故信
賴保護之標的,必以受處分人實體法上之「利益」為限;若為
實體法上之「不利益」,自非信賴保護原則所保護之標的(釋
字第525號解釋)。
此外,人民因信賴法規廢止或修改前依強
制規定而取得之實體法上地位有受不利之影響時,自亦應同受
保護(釋字第529號解釋)。
此外,本法第119條與訴願法第80條第2項規定,行政處分
受益人有左列情形之一者,其信賴不值得保護:(1)以詐欺、
脅迫或賄賂方法,使行政機關作成行政處分者;(2)對重要
事項提供不正確資料或為不完全陳述,致使行政機關依該資料
或陳述而作成行政處分者;(3)明知行政處分違法或因重大
12.
委任公務人員晉升薦任官等訓練
3-1-12
課程講義
過失而不知者。
關於保障信賴利益之方式,係應針對人民利益所受之損
害,採取合理之補救措施,或訂定合理之過渡條款,俾減輕損
害,以符憲法保障人民權利意旨。
七、注意當事人利益原則
注意當事人利益原則,係行政機關就該管行政程序,應於
當事人有利及不利之情形,一律注意(本法第9條)。
違背本條規定之行政行為,係屬違法,故行政機關為處分
或其他行政行為前,自應於當事人有利及不利之情形,一律注
意,並斟酌其全部陳述與調查事實及證據之結果,依論理及經
驗法則認定事實,如為當事人不利之處分,應將其得心證之理
由完整告知當事人,始符合本法所揭示之公正、公開與民主原
則及增進人民對行政之信賴之立法目的。
八、合法裁量原則
本法第10條規定:「行政機關行使裁量權,不得逾越法定
之裁量範圍,並應符合法規授權之目的。
」行政機關行使裁量
權時,並非完全自由無受限制,而是必須在不逾越法定之裁量
範圍,遵循法規授權之目的,斟酌情形,選擇合乎目的之決定,
否則該裁量瑕疵將構成違法。
關於裁量瑕疵之種類:(1)裁量逾越:指裁量逾越法規
範授權之外部界限,包括:①憲法;②人權最高價值:即人性
尊嚴;③規定行政行為成立之法律:例如本法、行政罰法;④
具體對該個別行政行為適用之特別法:例如就業服務法第66
條第1項規定為10倍至20倍之罰鍰,若主管機關裁處25倍之罰
13.
行政程序法與案例解析
3-1-13
鍰即屬於「裁量逾越」;(2)裁量濫用:即行政機關在裁量
界限內,其行政行為違反法律授權之目的、一般法律原則或納
入與本案事件無關之衡量因素,上述「法律授權之目的」、「一
般法律原則」(例如誠信原則、比例原則、平等原則等)、「事
件相關之衡量因素」等即構成行政裁量之「內部界限」;(3)
裁量怠惰,包括:①行政機關故意不行使其裁量權;②行政機
關誤認自己無裁量權而未行使裁量;③行政機關已行使其裁量
權,但並未認清事實之裁量基礎或對重要事實並未確實掌握。
例如,廢棄物清理法規定對於違規任意丟棄家庭廢棄物者,應
處新臺幣1,200至6,000元以下之罰鍰,惟主管機關卻不問違規
情節輕重,一律科處6,000元罰鍰,即消極不行使裁量權,而
屬裁量怠惰。
參、行政程序之當事人
所謂當事人,指在行政程序關係上享有權利義務之自然人、法
人、團體或機關,係相對於主導行政程序之行政機關。
一、當事人之範圍
判斷當事人,並非依據實體法上之法律地位,而是依據程
序法上之形式要件,如甲提出申請符合法規之形式要件,行政
機關依法應對甲開始行政程序,則甲即為當事人,至其申請在
實體法上有無理由(有無請求權)則非所問。
當事人,指「申請人及申請之相對人、行政機關所為行政
處分之相對人、與行政機關締結行政契約之相對人、行政機關
實施行政指導之相對人、對行政機關陳情之人、其他依本法規
14.
委任公務人員晉升薦任官等訓練
3-1-14
課程講義
定參加行政程序之人」(本法第20條)。
因程序之進行將影響第三人之權利或法律上利益者,行政
機關「得」依職權或依申請,通知其參加為當事人(本法第23
條)。
二、當事人能力
指得參與行政程序成為當事人之法定資格,包括自然人、
法人、非法人之團體設有代表人或管理人者、行政機關及其他
依法律規定得為權利義務之主體者,均有行政程序之當事人能
力(本法第21條)。
三、行為能力
指得有效從事或接受行政程序行為,或委任代理人從事或
接受行政程序行為之資格。
自然人,為依民法規定有行為能力之自然人;法人、非法
人之團體,由其代表人或管理人為行政程序行為;行政機關,
由首長或其代理人或授權之人為行政程序行為;其他法律另有
規定者,依其規定;外國人,依其本國法律無行政程序之行為
能力,而依中華民國法律有行政程序之行為能力者,視為有行
政程序之行為能力(本法第22條第1項、第3項)。
無行政程序行為能力者,應由其法定代理人代為行政程序
行為(本法第22條第2項)。
肆、行政程序之進行
一、程序之開始
行政程序之開始,係由行政機關依職權定之。
因此,係採
15.
行政程序法與案例解析
3-1-15
職權進行原則。
但是,依本法或其他法規之規定有開始行政程
序之義務,或當事人已依法規之規定提出申請者,不在此限(本
法第34條)。
當事人依法向行政機關提出申請者,除法規另有規定外,
得以書面或言詞為之。
以言詞為申請者,受理之行政機關應作
成紀錄,經向申請人朗讀或使閱覽,確認其內容無誤後由其簽
名或蓋章(本法第35條)。
二、公正程序之維持
(一)迴避制度
本法規定有自行迴避、申請迴避及命令迴避:
1.自行迴避
公務員有以下情形之一者,應自行迴避:(1)
本人或其配偶、前配偶、四親等內之血親或三親等內
之姻親或曾有此關係者為事件之當事人;(2)本人
或其配偶、前配偶,就該事件與當事人有共同權利人
或共同義務人之關係;(3)現為或曾為該事件當事
人之代理人、輔佐人;(4)於該事件,曾為證人、
鑑定人(本法第32條)。
2.申請迴避
公務員有前述法定情形而不自行迴避者,或有具
體事實足認其執行職務有偏頗之虞,當事人得向公務
員所屬機關申請迴避,但應舉其原因及事實,並應為
適當之釋明;被申請迴避之公務員,對於該申請得提
出意見書。
當事人不服行政機關之駁回決定者,得於
16.
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3-1-16
課程講義
5日內提請上級機關覆決,受理機關除有正當理由
外,應於10日內為適當之處置。
被申請迴避之公務員
在其所屬機關就該申請事件為准許或駁回之決定
前,應停止行政程序。
但有急迫情形,仍應為必要處
置(本法第33條第1項至第4項)。
3.命令迴避
公務員有應自行迴避之情形而不自行迴避者,雖
當事人未申請迴避,該公務員所屬機關應依職權命其
迴避(本法第33條第5項)。
(二)禁止程序外接觸
公務員在行政程序中,除基於職務上之必要外,不
得與當事人或代表其利益之人為行政程序外之接觸。
公
務員與當事人或代表其利益之人為行政程序外之接觸
時,應將所有往來之書面文件附卷,並對其他當事人公
開。
前項接觸非以書面為之者,應作成書面紀錄,載明
接觸對象、時間、地點及內容(本法第47條)。
三、行政調查之正當程序
行政作為決定之合目的性及適當性,均應建構在正確之基
礎事實上,始具其實質之合法性。
行政機關欲認知該事實之存
在與否及事實狀態,有進行相關資訊蒐集之必要,本法規定係
以行政機關職權調查為原則,不受當事人主張之拘束,對當事
人有利及不利事項應一律注意(本法第36條),必要時得據實
製作書面紀錄(本法第38條),通知相關之人陳述意見(本法
第39條),就專業事項,行政機關得選定適當之人為鑑定(本
17.
行政程序法與案例解析
3-1-17
法第41條)。
行政機關實施調查後,應斟酌全部陳述與調查事
實及證據之結果,依論理及經驗法則判斷事實之真偽,並將其
決定及理由告知當事人(本法第43條)。
伍、管轄權、權限移轉與行政協助
一、管轄權
行政機關之管轄權,依其組織法規或其他行政法規定之;
而管轄權非依法規不得設定或變更(本法第11條第1項及第5
項)。
關於管轄事項之變更,本法第11條第2項至第4項規定:
「(第2項)行政機關之組織法規變更管轄權之規定,而相關行
政法規所定管轄機關尚未一併修正時,原管轄機關得會同組織
法規變更後之管轄機關公告或逕由其共同上級機關公告變更
管轄之事項。
(第3項)行政機關經裁併者,前項公告得僅由組
織法規變更後之管轄機關為之。
(第4項)前2項公告事項,自
公告之日起算至第3日起發生移轉管轄權之效力。
但公告特定
有生效日期者,依其規定。
」
二、權限移轉
權限移轉之方式,得區分為委任與委託,說明如下:
(一)委任
行政機關得依法規將其權限之一部分,委任所屬下
級機關執行之。
前述情形,應將委任事項及法規依據公
告之,並刊登政府公報或新聞紙(本法第15條第1項及
第3項)。
18.
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3-1-18
課程講義
(二)委託
權限之委託,依其受託者,得區分如下:
1.不相隸屬之行政機關
行政機關因業務上之需要,得依法規將其權限之
一部分,委託不相隸屬之行政機關執行之。
前述情
形,應將委託事項及法規依據公告之,並刊登政府公
報或新聞紙(本法第15條第2項及第3項)。
2.民間團體或個人—行政委託制度
行政機關得依法規將其權限之一部分,委託民間
團體或個人辦理。
前項情形,應將委託事項及法規依
據公告之,並刊登政府公報或新聞紙。
第1項委託所
需費用,除另有約定外,由行政機關支付之(本法第
16條)。
三、行政協助
行政協助,指基於行政一體之機能,行政機關於執行本身
之職務時,得向無隸屬關係之其他機關請求提供行政上之協
助。
其係就行政機關管轄權事項所為之規定,而機關間暫時性
及個案性之職務協助行為,不涉及權限之移轉。
陸、送達
一、送達原則
送達,除法規另有規定外,由行政機關依職權為之,故採
職權送達為原則。
二、送達機關
19.
行政程序法與案例解析
3-1-19
(一)自行送達
原則上,送達由行政機關自行送達。
而文書由行政
機關自行送達者,以其承辦人員或辦理送達事務人員為
送達人。
至於行政機關之文書,依法規以電報交換、電傳文
件、傳真或其他電子文件行之者,視為自行送達。
(二)郵政送達
送達由行政機關交由郵政機關送達,稱為郵政送
達。
由郵政機關送達者,原則上,以一般郵遞方式為
之。
但是,文書內容對人民權利義務有重大影響者,應
為掛號,蓋得作為憑證,以杜爭議。
文書由行政機關交郵政機關送達者,以郵務人員為
送達人。
(三)囑託送達
囑託送達之類型,依送達之地點與人員,區分為外
國或境外之送達與特定對象之送達。
此外,囑託送達之類型,亦得依受囑託者之身分,
區分為機關送達與公務員送達。
受囑託之機關或公務
員,經通知已為送達或不能為送達者,行政機關應將通
知書附卷。
1.外國或境外之送達—地點
於外國或境外為送達者,應囑託該國管轄機關或
駐在該國之中華民國使領館或其他機構、團體為之。
20.
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3-1-20
課程講義
至於不能依前述規定為送達者,得將應送達之文
書交郵政機關以雙掛號發送,以為送達,並將掛號回
執附卷。
2.特定對象之送達—人員
對於駐在外國之中華民國大使、公使、領事或其
他駐外人員為送達者,「應」囑託外交部為之;而於
有治外法權人之住居所或事務所為送達者,則係「得」
囑託外交部為之。
對於在軍隊或軍艦服役之軍人為送達者,「應」
囑託該管軍事機關或長官為之。
對於在監所人為送達者,「應」囑託該監所長
官為之。
三、應受送達人
(一)本人
送達,原則上,應向受送達人本人送達。
於應送達處所不獲會晤應受送達人時,得將文書付
與有辨別事理能力之同居人、受雇人或應送達處所之接
收郵件人員。
但是,前述人員與應受送達人在該行政程
序上利害關係相反者,則不適用之。
例如,應受送達人所住社區設有管理員,而郵政機
關之郵差將該決定書交付管理員,發生合法送達之效
力,至該管理員何時將文書轉交應受送達人,對已生之
送達效力不受影響。
(二)代理人
21.
行政程序法與案例解析
3-1-21
對於無行政程序之行為能力人為送達者,應向其法
定代理人為之。
法定代理人有2人以上者,送達得僅向
其中之1人為之。
此外,行政程序之代理人受送達之權限未受限制
者,送達應向該代理人為之。
但是,行政機關認為必要
時,得送達於當事人本人。
(三)無行為能力人
無行政程序之行為能力人為行政程序之行為,未向
行政機關陳明其法定代理人者,於補正前,行政機關得
向該無行為能力人為送達。
(四)代表人或管理人
對於機關、法人或非法人之團體為送達者,應向其
代表人或管理人為之。
代表人或管理人有2人以上者,
送達得僅向其中之1人為之。
不過,應注意其他法令之規定,例如,股份有限公
司之新任董事長,係自其就任後生效力,並非經改選即
生效,故應經主管機關准予變更登記後,始生效力。
對於在中華民國有事務所或營業所之外國法人或
團體為送達者,應向其在中華民國之代表人或管理人為
之。
代表人或管理人有2人以上者,送達得僅向其中之1
人為之。
(五)第三人
送達係由當事人向行政機關申請對第三人為之
者,行政機關應將已為送達或不能送達之事由,通知當
22.
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3-1-22
課程講義
事人。
(六)不特定人
行政機關對於不特定人之送達,得以公告或刊登政
府公報或新聞紙代替之。
(七)送達代收人
當事人或代理人經指定送達代收人,向行政機關陳
明者,應向該代收人為送達。
郵寄方式向行政機關提出者,以交郵地無住居所、
事務所及營業所者,行政機關得命其於一定期間內,指
定送達代收人。
如不於前述期間指定送達代收人並陳明者,行政機
關得將應送達之文書,註明該當事人或代理人之住居
所、事務所或營業所,交付郵政機關掛號發送,並以交
付文書時,視為送達時。
四、送達方式與送達處所
(一)直接送達
送達,原則上,採直接送達之方式,於應受送達人
之住居所、事務所或營業所為之。
但是,在行政機關辦
公處所或他處會晤應受送達人時,得於會晤處所為之。
對於機關、法人、非法人團體之代表人或管理人為
送達者,應向其機關所在地、事務所或營業所行之。
但
是,必要時亦得於會晤之處所或其住居所行之。
例如,農會為法人,應向其營業所送達行政處分
書,而非向其會員代表、理事、監事及總幹事送達。
23.
行政程序法與案例解析
3-1-23
此外,應受送達人有就業處所者,亦得向該處所為
送達。
(二)補充送達
於應送達處所不獲會晤應受送達人時,得將文書付
與有辨別事理能力之同居人、受雇人或應送達處所之接
收郵件人員。
(三)留置送達
應受送達人或其同居人、受雇人、接收郵件人員無
正當理由拒絕收領文書時,本法第73條第3項規定,得
將文書留置於應送達處所,以為送達。
此時,若有張貼原處分文書之現場照片,得作為送
達證明。
(四)寄存送達
送達,不能依直接送達、補充送達與留置送達規定
為之者,得將文書寄存送達地之地方自治或警察機關,
並作送達通知書兩份,一份黏貼於應受送達人住居所、
事務所、營業所或其就業處所門首,另一份交由鄰居轉
交或置於該送達處所信箱或其他適當位置,以為送達。
前述情形,由郵政機關為送達者,得將文書寄存於
送達地之郵政機關。
此外,寄存機關自收受寄存文書之日起,應保存3
個月。
(五)公示送達
1.類型
24.
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3-1-24
課程講義
(1)申請公示送達
對於當事人之送達,行政機關得依申請,
准為公示送達之情形,包括:應為送達之處
所不明;於有治外法權人之住居所或事務所
為送達而無效;於外國或境外為送達,不能
依第86條之規定辦理或預知雖依該規定辦理而
無效。
(2)職權公示送達
職權公示送達之情形,區分如下:
有第78條第1項所列各款之情形,而無人為公
示送達之申請者,行政機關為避免行政程序
遲延,認為有必要時,得依職權命為公示送
達。
當事人變更其送達之處所而不向行政機關陳
明,致有第78條第1項之情形者,行政機關得
依職權命為公示送達。
此外,依第78條規定為公示送達後,對於
同一當事人仍應為公示送達者,依職權為之。
2.文書處理
公示送達,應由行政機關保管送達之文書,而於
行政機關公告欄黏貼公告,告知應受送達人得隨時領
取;並得由行政機關將文書或其節本刊登政府公報或
新聞紙。
此外,為公示送達者,行政機關應製作記載該事
25.
行政程序法與案例解析
3-1-25
由及年、月、日、時之證書附卷。
3.效力
公示送達之生效時點,區分如下:
公示送達自第80條規定公告之日起,其刊登政府公
報或新聞紙者,自最後刊登之日起,經20日發生效
力。
於依第78條第1項第3款為公示送達者,經60日發生
效力。
第79條之公示送達,自黏貼公告欄翌日起發生效
力。
五、送達證書與送達時間
(一)送達證書
1.已送達
送達人因證明之必要,得製作送達證書,記載事
項,包括:(1)交送達之機關;(2)應受送達人;
(3)應送達文書之名稱;(4)送達處所、日期及時
間;(5)送達方法。
送達證書,應由送達人簽名,其得判斷是否逾越
法定期限。
除電子傳達方式之送達外,送達證書應由收領人
簽名或蓋章;如拒絕或不能簽名或蓋章者,送達人應
記明其事由。
送達證書,應提出於行政機關附卷。
2.不能送達
26.
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3-1-26
課程講義
不能為送達者,送達人亦應製作記載該事由之報
告書,提出於行政機關附卷,並繳回應送達之文書。
(二)送達時間
送達,除第68條第1項規定交付郵政機關或依第2
項之規定辦理者外,不得於星期日或其他休息日或日出
前、日沒後為之。
但是,應受送達人不拒絕收領者,不
在此限。
柒、參與行政程序之權利
參與行政程序,包括閱覽卷宗、聽證及陳述意見之權利。
閱覽
卷宗係指為確保在行政程序中,得作有利於自己主張,要求閱覽與
本身案件有關卷宗之權利;聽證是一種公開及言詞辯論之正式程
序,具有加強溝通、促進參與、提高效能、防止行政機關專斷等功
能;陳述意見是指行政機關於作成侵害人民權益之處分前,當事人
有要求陳述意見之權利,行政機關則有義務給予陳述意見之機會。
一、閱覽卷宗
本法第46條規定申請閱覽卷宗請求權,係屬行政程序中
「當事人或利害關係人」之「個案資訊公開」,與政府資訊公
開法基於「人民有知的權利」中之「一般性資訊公開」制度有
別。
為能使人民瞭解程序進行之情形,掌握案情資料,主張或
維護其法律上利益之必要,有向行政機關申請閱覽、抄寫、複
印或攝影有關資料或卷宗之權利,此為武器平等原則之落實,
使人民與政府間資訊地位平衡。
依本法第46條第1項規定,當
27.
行政程序法與案例解析
3-1-27
事人或利害關係人就其主張或為維護其法律上利益之必要事
項,得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷
宗,解釋上,其閱覽範圍似不限於本案或相關之他案卷宗,然
為維護第三人之權益或基於公益等特殊原因,仍得予以限制,
故第2項即規定得拒絕之情形,包括:(1)行政決定前之擬稿
或其他準備作業文件;(2)涉及國防、軍事、外交及一般公務
機密,依法規規定有保密之必要者;(3)涉及個人隱私、職業
秘密、營業秘密,依法規規定有保密之必要者;(4)有侵害第
三人權利之虞者;(5)有嚴重妨礙有關社會治安、公共安全或
其他公共利益之職務正常進行之虞者。
其中(2)及(3)中無
保密必要之部分,自仍應准許閱覽(同條第3項)。
而當事人對
其自身相關事項之記載,發現有誤,為免該錯誤影響行政機關
之判斷,而致受不利益,同條第4項並賦予更正請求權,惟應
檢具相關事實證明之。
閱覽權屬程序權利,如當事人或利害關係人提出請求遭行
政機關拒絕時,依本法第174條規定,僅得於對實體決定聲明
不服時一併聲明之,不得單獨提起訴願。
二、聽證
本法對於聽證程序係採公開且具言詞辯論模式之正式程
序。
聽證之主要功能在藉由程序發現真實,確保行政機關作成
公正決定,保障並實現當事人權利,同時建立現代行政在人民
與機關間基本信賴關係。
藉由聽證程序,當事人之意見與觀點
成為闡明事實之重要手段,尤其在裁決時,使行政機關免於作
出有瑕疵之行為,並讓不同之利益衝突在程序中經由辯論、妥
28.
委任公務人員晉升薦任官等訓練
3-1-28
課程講義
協而得以消解,增加人民對行政機關之信賴。
個別行政行為須踐行正式程序之聽證程序者,分為二類:
(1)行政處分:本法第107條規定行政機關應舉行聽證之情形
有二,即法規明文規定應舉行聽證者及行政機關認為有舉行聽
證之必要者;(2)法規命令:行政機關訂定法規命令,得依職
權舉行聽證。
行政機關依法舉行聽證者,應於政府公報或新聞
紙公告(本法第155條、第156條)。
由於聽證程序係正式而嚴謹之程序,故在現行實務上,經
由聽證程序作成行政處分或訂定法規命令之情形,尚屬極少數
情形,且多屬重大事項。
其中明定應舉行聽證者,例如公民投
票法第10條規定,公民投票提案經審核完成符合規定者,審議
委員會應於10日內舉行聽證。
放射性物料管理法第8條規定,
核子原料、核子燃料生產或貯存設施之興建,應向主管機關提
出申請,主管機關應舉行聽證。
而得舉行聽證之情形,例如再
生能源發展條例第9條規定,審定再生能源發電設備生產電能
之躉購費率及其計算公式,必要時得依行政程序法舉辦聽證會
後公告之。
本法關於聽證之規定,係規定於第54條至第66條,茲簡要
敘述其規定如下:
(一)通知及程序之進行
1.預留相當期間以書面通知及記載相關事項
聽證前應以書面就聽證事由與依據、當事人姓名
或名稱、聽證之期日及場所、聽證之主要程序、缺席
聽證之處理等事項,通知當事人及已知之利害關係
29.
行政程序法與案例解析
3-1-29
人,必要時,於政府公報或以其他適當方法公告之;
聽證日期及場所之決定,應視事件之性質預留相當期
間,便利當事人或其代理人參與(本法第55條)。
若
行政機關有正當理由,固得依職權或當事人申請而變
更聽證期日或場所,仍應依前述程序為通知及公告
(本法第56條)。
2.聽證主持人職權及公正裁決原則
為維持聽證程序進行及秩序掌握之順暢,聽證應
有主持人,因聽證為行政決定作成前之準備程序,為
行政作為之一部分,故其主持人宜由熟稔個別行政專
業,且具調和各方意見能力之專家擔任。
本法第57
條規定,係由行政機關首長或其指定人員為主持人,
必要時,並得由律師、相關專業人員或其他熟諳法令
之人員在場協助之,以協助法律爭議點之釐清及專業
資訊之適時提供。
依同法第62條規定,主持人行使詢問權、委託調
查權、許可發言權、秩序維護權、許可陳述權、繼續
聽證決定權、中止聽證權及其他為順利進行聽證所必
要之措施等職權時,應本中立公正立場主持聽證。
3.預備聽證及聽證程序順序
行政機關為使聽證順利進行,認為必要時,得就
議定聽證程序之進行、釐清爭點、提出有關文書及證
據、變更聽證之期日、場所與主持人等事項,於聽證
期日前,舉行預備聽證(本法第58條第1項、第2項)。
30.
委任公務人員晉升薦任官等訓練
3-1-30
課程講義
聽證以主持人說明案由為始。
當事人於聽證時,
得陳述意見、提出證據,經主持人同意後,並得發問。
主持人認當事人意見業經充分陳述,而事件已達可為
決定之程度者,應即終結聽證。
然於聽證終結後,決
定作成前,行政機關認為必要時,得再為聽證(本法
第60條、第61條、第65條、第66條)。
4.依聽證作成行政處分之通知
依聽證程序作成之行政處分,應以書面為之,並
通知當事人(本法第108條第2項)。
(二)言詞進行原則
聽證,除法律另有規定外,應公開以言詞為之;惟
在公開顯然有違背公益之虞,或公開對當事人利益有造
成重大損害之虞者,得決定全部或一部不公開(本法第
59條)。
(三)聽證紀錄
聽證紀錄為行政機關作成決定之重要依據,故本法
第64條第1項規定,聽證應作成聽證紀錄並為必要記載
事項。
其記錄方法,除傳統書面記載外,得以錄音、錄
影輔助之(同條第2項至第5項)。
預備聽證程序,亦應
作成紀錄(本法第58條第3項)。
(四)聽證效果
行政機關作成經聽證之行政處分時,除依本法第43
條規定外,並應斟酌全部聽證之結果,但法規明定應依
聽證紀錄作成處分者,從其規定,該行政處分應以書面
31.
行政程序法與案例解析
3-1-31
為之,並通知當事人(本法第108條)。
經聽證之行政
處分,不服者,其行政救濟程序,免除訴願及其先行程
序(本法第109條)。
(五)聽證與公聽
聽證與公聽均為行政機關於作成行為時,廣泛蒐集
意見之程序,惟聽證依本法有法定程序及法效果之拘
束,屬嚴謹之法定程序,而現行法制中,規定較多之公
聽,雖趨近於簡式聽證,卻因無明確之法定程序及不具
拘束力,不及聽證嚴謹。
而於建構正當程序法制時,究
應採公聽或聽證,立法者固然具形成空間,然依前述規
範密度層次觀之,涉及人民權利義務之人數、廣度、深
度較深者,自然應採聽證程序,惟因聽證程序具正式程
序、較強之拘束力等性質,及程序繁瑣、費時,現行法
制多避之唯恐不及,反失其立法之原意,為兼顧人民權
益保障及行政效率,法務部行政程序法修法專案小組已
針對此現象,研擬修正本法增列公聽之相關規定。
三、陳述意見
陳述意見係指特定當事人就案情有關之事實及法律等問
題陳述意見,行政機關負有聽取陳述之義務,可使行政機關免
於專斷。
依本法之規定,於在一定條件下,原則上應給予陳述
意見之機會,其方式得以言詞或書面為之。
而在行政程序中,
行政機關將作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前,為
確保當事人之正當權利,除屬法定之例外情形(本法第103
條),或法規另有規定(本法第102條但書)及已依第39條規定
32.
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3-1-32
課程講義
通知處分相對人陳述意見或決定舉行聽證者外,均應賦予陳述
意見權。
得不給予陳述意見之機會,係規定於本法第103條。
行政
機關之行政決定有下列情形之一即得不提供陳述意見機會:
(1)大量作成同種類之處分;(2)情況急迫,如予陳述意見
之機會,顯然違背公益者;(3)受法定期間之限制,如予陳述
意見之機會,顯然不能遵行者;(4)行政強制執行時所採取之
各種處置;(5)行政處分所根據之事實,客觀上明白足以確認
者;(6)限制自由或權利之內容及程度,顯屬輕微,而無事先
聽取相對人意見之必要者;(7)相對人於提起訴願前依法律應
向行政機關聲請再審查、異議、復查、重審或其他先行程序者;
(8)為避免處分相對人隱匿、移轉財產或潛逃出境,依法律
所為保全或限制出境之處分等。
若行政機關仍給予陳述意見機
會,對相對人之權益保障,自屬更為完備。
惟對於(2)、(3)、(5)、(6)、(8)等情形,行政機關應
於行政決定作成時或作成後,於行政處分或適當之通知中負理
由之說明義務,並於嗣後之行政爭訟程序中負舉證責任,否則
行政機關恣意認定有前述事項,將實質地剝奪人民之陳述權。
因此,若行政機關怠於上述說明,解釋上,應認為該行政處分
係有瑕疵,而得撤銷之。
(一)陳述意見方法之通知
1.書面通知或公告
行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行
政處分前,給予相對人陳述意見之機會時,應以書面
33.
行政程序法與案例解析
3-1-33
記載下列事項通知相對人,必要時並公告之:(1)
相對人及其住居所、事務所或營業所;(2)將為限
制或剝奪自由或權利行政處分之原因事實及法規依
據;(3)應於陳述書上記載事實上及法律上陳述;
(4)提出陳述書之期限及不提出之效果;(5)其他
必要事項等事項(本法第104條第1項)。
依該條項之
規定,前述應通知之對象,固以行政處分之相對人為
限,惟同法第105條第2項尚規定,利害關係人亦得提
出陳述書,是依體系解釋方法觀之,若行政機關已得
確知利害關係人並得為通知,即有通知義務,或併予
公告通知之必要。
2.言詞通知
前述情形,行政機關若得以言詞通知相對人,得
以言詞為之,然亦應作成紀錄,並向相對人朗讀或使
閱覽後簽名或蓋章,以使其確認通知之內容無誤。
通
知之內容,自應同上所述;其拒絕簽名或蓋章者,應
記明其事由,以避免日後行政機關證明其程序合法性
之舉證困難(本法第104條第2項)。
(二)意見陳述方法
1.書面陳述
行政處分之相對人或利害關係人原則上應以書
面之陳述書為之者,且應於陳述書上為事實上及法律
上陳述(本法第105條第1項、第2項)。
2.言詞陳述
34.
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3-1-34
課程講義
以言詞陳述意見者,行政機關應作成紀錄,經向
陳述人朗讀或使閱覽確認其內容無誤後,由陳述人簽
名或蓋章;其拒絕簽名或蓋章者,應記明其事由。
陳
述人對紀錄有異議者,應更正之(本法第106條第2
項、第3項)。
(三)逾期陳述之效果
不於期間內提出陳述書者,視為放棄陳述之機會,
即發生失權效(本法第105條第3項),惟此所謂之期間,
應係指於經合法通知或經公告後之一定合理期間內,悖
此,其行政處分作成程序仍非無瑕疵。
(四)陳述意見程序瑕疵之補正
依法應給予意見陳述之行政處分作成程序,漏未給
予該陳述機會,得因事後給予而補正(本法第114條第1
項第3款),此為程序瑕疵之自我治療,非得作為行政
機關怠於依法行政之藉口。
因此,公務員惡意不給予事
前陳述機會,得否因事後之補正而完全治癒其程序瑕
疵,實有待研究。
前述補正程序亦非無限制,依同條第
2項規定,視該行政處分得否提起訴願而有別,得提起
訴願者,僅得於訴願程序終結前為之,若得不經訴願程
序即得提起行政訴訟者,則僅得於向行政法院起訴前為
之,以建立行政機關自省及保障人民權益保障之衡平。
若當事人因補正行為致未能於法定期間聲明不服者,其
期間之遲誤應視為不可歸責於當事人之事由,其回復原
狀期間自該瑕疵補正時起算(同條第3項)。
35.
行政程序法與案例解析
3-1-35
四、聽證、公聽、陳述意見之區別
類型
比較點聽證公聽陳述意見
辦理依據
本法第107條、
第155條。
個別法規有明
定時(註1)。
個別法規有明
定時(註2)。
本法第39條、第
102條。
個別法規有明定
時(註3)。
程序
言詞辯論之正
式程序,依本法
第54條至第66
條規定辦理。
屬非正式程序
。
除法規明定
外,無法定程
序。
依本法第104條至
第106條規定。
蒐集意見之範圍廣泛蒐集意見廣泛蒐集意見特定事件之當事
人
救濟程序經濟
依本法第109條
規定,免除訴願
及其先行程序。
無無
目前實務
因法定程序較
嚴謹,法規明定
舉行聽證或依
職權舉行情形
漸少。
因無法定程序
要遵守,法規
規定公聽或依
職權舉行情形
漸多。
依本法第103條規
定得不予陳述意
見,惟基於正當法
律程序之觀念,行
政機關仍有部分
予以陳述意見。
註1:例如公民投票法、放射性物料管理法、再生能源發展條例、低
放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例等。
註2:例如文化資產保存法、環境影響評估法、產業創新條例等。
註3:例如入出國及移民法、公務人員任用法、公平交易法、公務人
員考績法等。
36.
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3-1-36
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捌、行政處分
一、行政處分之意義
本法第92條第1項定義行政處分為行政機關就公法上具體
事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果
之單方行政行為。
行政處分在一般日常生活經常發生,例如申
請建築執照,建管機關同意或不同意之表示;稅捐稽徵機關核
發補繳綜合所得稅之通知;對違規超速所開之罰單等。
又第92條第2項另規定一般處分為:「前項決定或措施之相
對人雖非特定,而依一般性特徵可得確定其範圍者,為一般處
分,適用本法有關行政處分之規定。
有關公物之設定、變更、
廢止或其一般使用者,亦同。
」一般處分之情形,例如發生大
地震或土石流,不適合居住之危險地區,行政機關所作限期搬
遷之公告。
該公告雖未指明特定的個人,惟指明一定村里等行
政區域之居民,應限期搬遷,實際居住於該範圍者,縱未設籍
於該地,亦受該處分之拘束。
由以上定義,可見行政處分具有下列要素:
(一)公權力主體(行政機關)所為
作成行政處分之主體係行政機關,其須依法具有對
外作成該行政處分之地位,始得以其名義為之,不得以
一般機關之內部單位為作成行政處分之具名。
例如不許
可籌設某私立大學,應以教育部名義行文,不得逕以該
部承辦單位高教司之名義為之。
(二)屬公法事件
行政處分係就「公法事件」所為之決定,例如不許
37.
行政程序法與案例解析
3-1-37
可建築、補稅等。
但所謂公法事件,並非就其法律效果
而言,而是就事件本身而論,故縱會發生私法效果,如
係公法事件,亦構成行政處分。
例如相鄰兩地因土地界
址有爭議,經地籍主管機關作成地籍測量之結果,屬行
政處分,但其結果對私有土地所有權面積多寡則產生私
法效果。
(三)特定或可得特定之具體事件(具體行政處分、一般處分)
所謂特定具體事件,亦即事件的個案性,包括「人
的要素」、「事的要素」須具體或至少可得確定,此為
區分行政處分與法規命令及行政規則之重要標準。
後者
係抽象之規定,普遍適用於一般之人。
一般處分概念,在本法第92條第2項規定,已於前
揭行政處分之意義中予以說明。
(四)作成行政決定或其他公權力措施
係指行政機關對人民直接依據法規所作的公法上
之意思表示,所謂「行政決定」亦屬公權力措施之一種
型態,其形式包括「處分」、「下命」、「裁決」、「確
認」、「核准」、「認許」、「許可」等,例如具體作
出補稅處分、免職處分、核准設置加油站等之表示;其
他公權力措施,例如交通警察所作行進或禁止通行之手
勢,不遵守者,其法律效果則依道路交通管理處罰條例
規定。
(五)對外發生法律效果
行政機關之公權力決定或措施,對受處分者產生法
38.
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3-1-38
課程講義
律效果,要以送達或使其知悉或公告之方式,對外為
之。
對行政主體外之人之權利與義務關係有時亦會發生
規制作用,從而產生創設、變更或消滅各該法律關係之
效果者,例如某電信事業擬結合相關之網路音樂事業,
經行政院公平交易委員會認為其結合後,整體經濟利益
大於限制企業競爭之不利益,同意其結合,則產生創設
之法律關係。
(六)直接發生法律效果
法律效果之「直接性」,取決於何種行政行為或措
施具有直接「規制性」,係以該行為是否產生法律地位
變動之結果為判斷,例如申請解除限制出境行政程序
中,對委任某代理人之否准,尚未終局發生對申請出境
行為是否解除之直接法律效果。
直接發生法律效果此項特徵主要是與不發生法律
效果之「單純事實行為」相區隔,如修築道路、興建公
園或對外所作報導、勸告、建議、呼籲等。
換言之,行政機關之行為「間接」發生法律效果,
或根本不發生使相對之人民權利義務直接產生變動,即
非行政處分。
(七)單方行為
所謂單方行為係指行政處分之作成非以相對人之
請求或同意為必要,行政機關得本於法定職權,以行政
處分發生片面之拘束效力,即不須相對人民之同意即會
發生直接法律效果之行為。
但行政機關之單方行為非常
39.
行政程序法與案例解析
3-1-39
多樣,除行政契約外,幾乎所有的行政作用皆屬單方行
為,包括法規命令及行政規則之制定、行政指導之實
施、確定計畫之裁決等,並非指行政機關之單方行為即
屬行政處分。
二、行政處分之效力
行政處分何時發生效力,依本法第110條規定,如果為書
面送達則自送達相對人及已知之利害關係人起;如為書面以外
之行政處分,則自依其「知悉」內容時生效。
就行政處分效力
之種類,依學理之分析,略有:
(一)存續力
存續力又可分為形式存續力及實質存續力。
前者指
行政處分不能再行爭執,對當事人而言,可稱為不可爭
力,對行政機關而言,可稱為不可變力。
亦即,非有違
法或情事變更之情形,不得任意撤銷或廢止,故亦有稱
之不可撤銷性。
而所為實質存續力係指行政處分之內容
對相對人、關係人及原處分機關具有拘束之效力,但應
注意者,行政處分並非如法院之判決,行政處分係不具
有實質確定力,蓋依本法第117條、第128條規定,違法
之行政處分,其原機關或上級機關可加以撤銷,或受
處分人或利害關係人得申請程序重新開始,其無實質確
定力可言,故稱之為存續力。
如申請建築執照者,經主管機關審核認該建築物所
在地為限建地區,不予核發建築執照,經申請人提起訴
願及行政訴訟均被駁回,該申請人不得再行爭執,行政
40.
委任公務人員晉升薦任官等訓練
3-1-40
課程講義
機關亦受拘束,可謂具有形式及實質存續力;惟倘該機
關之上級機關認原機關誤認該建築物所在地為限建地
區,原不予核發建築執照之認定係屬違法,依本法第117
條規定,得將該行政處分予以撤銷。
(二)確認效力與構成要件效力
所謂構成要件效力係指行政處分具有確定一定事
實及發生法律效果之作用,而該事實及法律效果成為其
他法律行為之構成要件。
又所謂確認效力係指行政處分
作為其他法律行為之構成要件而具有事實確認之效力。
例如個人確定欠稅在新臺幣100萬元以上者,依稅
捐稽徵法第24條規定,由財政部函請內政部入出國及移
民署限制其出境。
其中確定欠稅100萬元以上,即屬限
制出境的構成要件,財政部之函文可謂其已確認欠稅
100萬元以上之效力。
(三)執行力
通常係指下命之行政處分,例如命令補稅、徵兵處
分等,若當事人不履行其公法上之義務,則須另為行政
執行,始能完成行政處分之效力。
形成處分及確認處分
則無執行之問題可言。
然下命之行政處分並不待行政救濟程序確定後,始
發生執行力,依訴願法第93條及行政訴訟法第116條規
定,提起訴願或行政訴訟,除非法律有特別規定外,不
停止原處分之執行。
41.
行政程序法與案例解析
3-1-41
三、行政處分之附款
行政處分之附款係對於行政處分效力調整,依本法第93
條第1項規定:「行政機關作成行政處分有裁量權時,得為附
款。
無裁量權者,以法律明文規定或為確保行政處分法定要件
之履行而以該要件為附款內容者為限,始得為之。
」其容許性
係建立在裁量處分或法律有明文容許為限。
例如建築法第67
條規定,主管建築機關對於建築工程施工方法或施工設備,發
生激烈振動或噪音及灰塵散播,有妨礙附近之安全或安寧者,
得令其作必要之措施或限制其作業時間。
行政處分之附款,其
目的乃在為確保行政處分法定要件之履行,若非如此,將構成
不當聯結。
而為行政便捷有效率,行政處分得加附款,其附款之種類
包括附期限、條件、負擔、保留行政處分之廢止權、保留負擔
之事後追加或變更等類型,以求儘快作成行政處分之決定,避
免延而不決(本法第93條、第94條)。
茲分別舉例簡要說明附款之情形:
(一)期限:例如許可外國人入境所附之居留期限,其附款為
期限。
(二)條件:許可聘僱外籍勞工從事重大工程之建設,於該工
程完成時,該勞工應即出境,重大工程完工時之附款,
即為條件。
(三)負擔:如許可開設工廠,惟要求該工廠之排放廢水,不
得影響附近之農作物生長。
(四)保留廢止請求權:例如許可設立工廠,附加如有影響附
42.
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3-1-42
課程講義
近農作物生長時,將予以廢止設立許可。
(五)保留負擔之事後追加或變更:例如許可設立工廠,附加
如有影響附近農作物生長時,應裝設改善廢水之設施,
並經檢驗合格。
四、行政處分之陳述意見及聽證
作成行政處分依前述對相對人會產生存續力、確認效力、
構成要件效力或執行力,應給予相對人陳述意見之機會,此種
陳述意見包括言詞陳述、書面陳述或辦理聽證(本法第102條
至第107條)。
已於前述當事人參與原則中予以說明,不再贅
述。
須特別注意應予陳述意見,未予陳述意見之法律效果,及
相關之補正規定(本法第114條)。
又不服經聽證作成之行政處
分者,其行政救濟程序,免除訴願及其先行程序(本法第109
條),也就是可以直接提起行政訴訟,係本於訴訟經濟原則所
作之規定。
五、行政處分之瑕疵
(一)合法行政處分
合法行政處分,係屬公法行為,除須先具備行政處
分要素外,另須作成之機關有作成該行政處分之職權,
作成之程序及方式符合相關規定,且該處分之內容合
法、確定、可能,並符合行政之目的。
(二)瑕疵行政處分
行政處分作成後可能產生瑕疵之情形,依違法性程
度主要可區分為無效(本法第111條)、得撤銷(本法
第117條、第118條)或更正之情形,行政處分未經撤銷、
43.
行政程序法與案例解析
3-1-43
廢止或未因其他事由而失效者,其效力繼續存在(本法
第110條第3項)。
以下依瑕疵程度及其法律效果分別予
以說明:
1.無效行政處分
指行政處分有重大明顯瑕疵,無待行政機關或當
事人申請宣告其失效,自始、當然、確定不生效力。
本法第111條臚列6類無效行政處分之情形,包括:
「一、不能由書面處分中得知處分機關者。
二、應以
證書方式作成而未給予證書者。
三、內容對任何人均
屬不能實現者。
四、所要求或許可之行為構成犯罪
者。
五、內容違背公共秩序、善良風俗者。
六、未經
授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權
限者。
」
另於同條明定一概括條款,以揭示無效行政處分
特性,係具有重大明顯瑕疵情形,即「其他具有重大
明顯瑕疵者」。
2.得更正之行政處分
係指行政處分瑕疵輕微,係因誤寫誤算等顯然錯
誤所造成之書面行政處分,行政機關得依職權或當事
人之申請,附記於原處分書或作成更正書,不影響行
政處分之效力(本法第101條)。
例如受處分人「王
小明」誤繕為「王小月」,或罰鍰金額「三千二百元」
誤繕為「三百二十元」等情形。
3.得撤銷之行政處分
44.
委任公務人員晉升薦任官等訓練
3-1-44
課程講義
係指行政處分違法,惟其瑕疵未達重大明顯之無
效行政處分程度,亦非屬輕微得以更正為之,故行政
機關依當事人之請求或依職權作成撤銷之行政處
分。
在行政機關作成瑕疵行政處分中,此種情形屬較
常發生者。
例如對欠稅金額計算錯誤,至對個人欠稅
確定未達100萬元者,仍限制其出境,即屬違法行政
處分,當事人得申請對該處分予以撤銷。
行政處分之撤銷,原則上溯及既往失其效力,但
為維護公益或為避免受益人財產上之損失,為撤銷之
機關得另定失其效力之日期(本法第118條)。
並應
注意信賴保護(本法第118條至第121條、第126條)
及對不當得利之返還義務(本法第127條)。
行政處分撤銷時應審酌法則如下:(1)就行政
機關而言:係以「依法行政」之角度,即公益原則;
(2)就行政處分相對人權利保障而言:係以「信賴
保護」之角度考量,其信賴保護之內容須以大法官釋
字第525號、第589號及第605號等解釋意旨及本法第
119條規定意旨為依據。
信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障,公權
力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者,不限於
授益行政處分之撤銷或廢止,即行政法規之廢止或變
更亦有其適用。
受規範對象如因法規施行而產生信賴
基礎之存續期間內,對構成信賴要件之事實,有客觀
上具體表現之行為,因信賴而生之實體法上利益受損
45.
行政程序法與案例解析
3-1-45
害且有值得保護之利益者,即應受信賴保護原則之保
障。
應採取合理之補救措施,或訂定過渡期間之條
款,俾減輕損害,方符憲法保障人民權利之意旨。
六、行政處分之廢止
係針對合法行政處分為之。
前述無效行政處分、對行政處
分所作之更正、撤銷,則係指違法行政處分。
針對合法授益處
分,若符合本法第123條規定,得由原處分機關依職權為全部
或一部之廢止,惟「廢止」時應審酌行政處分相對人既得利益
之信賴是否值得被保護。
七、公法上請求權之時效
本法第131條第1項規定公法上之請求權,於請求權人為行
政機關時,除法律另有規定外,因5年間不行使而消滅;於請
求權人於人民時,除法律另有規定外,因10年間不行使而消
滅。
例如行政機關對廠商追繳未依法定比率聘僱原住民之就業
代金,如逾5年期限之部分,則不得追繳。
公法上請求權,依本法第131條第2項規定,因時效完成而
當然消滅。
即時效完成時,不待當事人主張,權利即行消滅。
關於時效中斷及如何重行計算,本法第132條至第134條已有明
定。
玖、行政契約
一、意義與類型
行政契約係指以行政法上法律關係為契約標的,而發生、
變更或消滅行政法上權利或義務之書面。
其類型如下:
46.
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3-1-46
課程講義
和解契約
隸屬契約
行政契約雙務契約
對等契約
行政契約,依契約標的(內容)判斷締約當事人間是否事
實上處於對等關係或上下隸屬關係,得區分為對等契約與隸屬
(不對等)契約。
例如,釋字第533號解釋指出,為擔保特約
醫事服務機構確實履行其提供醫療服務之義務,以及協助中央
健康保險局辦理各項保險行政業務,除於合約中訂定中央健康
保險局得為履約必要之指導外,並為貫徹行政目的,全民健康
保險法復規定中央健康保險局得對特約醫事服務機構處以罰
鍰之權限,使合約當事人一方之中央健康保險局享有優勢之地
位。
因此,此項合約具有隸屬關係行政契約之性質。
至於行政契約之法定類型,本法第136條規定和解契約,
第137條規定雙務契約,兩者係行政機關與人民締結之行政契
約,為避免人民處於不利地位,均將其歸類為隸屬契約之範
圍,亦同受本法規範內容之拘束。
除本法第136條和解契約及第137條雙務契約之規定與第
149條規定:「行政契約,本法未規定者,準用民法相關之規定」
以外,第138條至第140條規定為行政契約之特別要件。
二、隸屬契約
隸屬契約,係締約當事人間事實上處於上下隸屬(不對等)
之關係,而行政機關得與本欲對之為行政處分之相對人訂立行
47.
行政程序法與案例解析
3-1-47
政契約,以代替行政處分。
就此,本法第136條規定:「……締
結行政契約,以代替行政處分」。
(一)和解契約
1.功能
隸屬關係之和解契約,係基於調查事實或法律關
係之困難,由雙方互相讓步而締結行政契約,以代替
行政處分,促使行政程序之效率與經濟。
2.要件
本法第136條規定:「行政機關對於行政處分所
依據之事實或法律關係,經依職權調查仍不能確定
者,為有效達成行政目的,並解決爭執,得與人民和
解,締結行政契約,以代替行政處分。
」其要件如下:
(1)事實或法律關係不明確
對於行政處分所依據之事實或法律關係,
係客觀上存在且不明確,而非僅主觀上之臆測
或假設。
(2)依職權調查仍不能確定
事實或法律關係之不明確,經依職權調查
仍不能確定。
基於行政程序效率與經濟之考
量,所謂「職權調查仍不能確定」,應指行政機
關已盡法定之調查責任,特別係符合本法第1
章第6節「調查事實及證據」(第36條至第43條)
之規定,或欲完全明確事實或法律關係必須耗
損過度之行政成本時。
48.
委任公務人員晉升薦任官等訓練
3-1-48
課程講義
(3)有效達成行政目的
和解契約之締結,須能有效達成行政目
的。
蓋代替行政處分之行政契約,與被代替之
行政處分間,應有相同或類似之行政目的,僅
因在事實或法律關係經依職權調查仍不能確定
之不明確狀態下,若貿然直接以行政處分為
之,恐造成後續因行政處分本身瑕疵所延伸之
救濟程序之耗損,而更不利於行政目的之有效
達成。
(4)得與人民和解
行政機關是否與人民和解,係行政機關之
裁量權,而對於行政機關和解之提出,人民亦
有表示意見之權利。
(二)雙務契約
1.功能
隸屬關係之雙務契約,亦稱互易契約或交換契
約,釋字第348號解釋指出,行政機關基於其法定職
權,為達成特定之行政上目的,於不違反法律規定之
前提下,自得與人民約定提供某種給付,並使接受給
付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務,而
成立行政契約關係。
其功能,例如,有關機關為解決公立醫療機構醫
師缺額補充之困難,以公費醫學教育方式,培養人
才,教育部發布「國立陽明醫學院醫學系公費學生待
49.
行政程序法與案例解析
3-1-49
遇及畢業後分發服務實施要點」,作為處理是項業務
之依據。
該要點係為確保自願享受公費待遇之學生,
於畢業後,照約按受分發公立衛生醫療機構完成服
務,以解決上述困難,達成行政目的所必要。
2.要件
本法第137條第1項規定:「行政機關與人民締結
行政契約,互負給付義務者,應符合下列各款之規
定︰一、契約中應約定人民給付之特定用途;二、人
民之給付有助於行政機關執行其職務;三、人民之給
付與行政機關之給付應相當,並具有正當合理之關
聯。
」其要件如下:
(1)行政機關與人民締結行政契約,互負給付義務
釋字第348號解釋指出,國立陽明醫學院醫
學系公費學生待遇及畢業後分發服務實施要
點,係作為與自願接受公費醫學教育學生,訂
立行政契約之準據。
依該要點之規定,此類學
生得享受公費醫學及醫師養成教育之各種利
益,因而定有公費學生應負擔於畢業後接受分
發公立衛生醫療機構服務之義務,及受服務未
期滿前,其專業證書先由分發機關代為保管等
相關限制,乃為達成行政目的所必要,亦未逾
越合理之範圍,且已成為學校與公費學生間所
訂契約之內容。
公費學生之權益受有限制,乃
因受契約拘束之結果,並非該要點本身規定之
50.
委任公務人員晉升薦任官等訓練
3-1-50
課程講義
所致。
而行政機關是否與人民締結互負對待給付
義務之行政契約,係行政機關之裁量權,雙方
當事人履行契約上之義務,釋字第348號解釋指
出,應本誠信原則。
至於行政處分之作成,行政機關無裁量權
時,本法第137條第2項規定,代替該(羈束)
行政處分之行政契約所約定之人民給付,以依
第93條第1項規定得為附款者為限,即以法律有
明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而
以該要件為附款內容者為限。
(2)契約中應約定人民給付之特定用途
本法第137條第3項規定,契約應載明人民
給付之特定用途及僅供該特定用途使用之意
旨。
因此,用途應具有特定性與明確性。
(3)人民之給付有助於行政機關執行其職務
行政機關與人民締結互負給付義務行政契
約,係因人民之給付有助於行政機關執行其職
務,即為達成特定之行政上目的。
而為有助於
達成特定行政目的,行政機關經常在契約內容
訂定履約條款,訂約當事人均有履行契約之義
務。
(4)人民之給付與行政機關之給付應相當,並具有
正當合理之關聯
51.
行政程序法與案例解析
3-1-51
釋字第348號解釋楊建華與吳庚大法官之
協同意見書指出,公法上之定型化契約,人民
僅有簽訂與否之自由,並無對其內容與行政主
體協商修改之餘地,故其契約內容首重公平合
理,不得使人民負不相當之對待給付義務。
3.爭訟解決
例如,中央健康保險局依其組織法規係國家機
關,為執行其法定之職權,就辦理全民健康保險醫療
服務有關事項,與各醫事服務機構締結全民健康保險
特約醫事服務機構合約,約定由特約醫事服務機構提
供被保險人醫療保健服務,以達促進國民健康、增進
公共利益之行政目的,故此項合約具有行政契約之性
質。
締約雙方如對契約內容發生爭議,屬於公法上爭
訟事件,釋字第533號解釋指出,依行政訴訟法第2
條:「公法上之爭議,除法律別有規定外,得依本法
提起行政訴訟。
」及第8條第1項:「人民與中央或地
方機關間,因公法上原因發生財產上之給付或請求作
成行政處分以外之其他非財產上之給付,得提起給付
訴訟。
因公法上契約發生之給付,亦同。
」之規定,
應循行政爭訟途徑尋求救濟。
三、對等契約
對等契約,係締約當事人間事實上處於對等之關係。
至於
締約當事人之身分,不以同一行政主體為限,亦不排除私人之
52.
委任公務人員晉升薦任官等訓練
3-1-52
課程講義
可能性。
對等契約,雖非本法規定行政契約之法定類型,但依第135
條規定,除依其性質或法規規定不得締約者外,公法上法律關
係得以契約設定、變更或消滅之。
此外,第149條規定,行政
契約,本法未規定者,準用民法相關之規定。
因此,若對等契
約之內容,不違反法律之意旨,則應屬容許之範圍。
拾、法規命令與行政規則
一、法規命令
本法第150條第1項規定:「本法所稱法規命令,係指行政
機關基於法律授權,對多數不特定人民就一般事項所作抽象之
對外發生法律效果之規定。
」可見本法所指之法規命令僅限於
授權命令,而不包含職權命令。
另依大法官解釋,訂定法規命
令授權之目的、內容與範圍應具體、特定、明確。
此類命令既與人民權利義務有關並對外發生效力,法治國家
對此類命令均限於須以法律具體授權,否則行政機關不得發布。
本法第4章規定法規命令之訂定程序,除關於軍事、外交
或其他重大事項而涉及國家機密或安全者,或另有規定者外,
均適用之(本法第151條第1項),且法規命令之修正、廢止、
停止或恢復適用,亦準用之(同條第2項)。
茲說明法規命令之
訂定程序如下:
(一)提議與處理
法規命令之訂定,除由行政機關草擬外,人民或團
體亦得提議(本法第152條第1項)。
人民或團體提議時,
53.
行政程序法與案例解析
3-1-53
應以書面敘明法規命令訂定之目的、依據及理由,並附
具相關資料(本條第2項)。
受理提議之行政機關應視
情形分別處理:(1)非其主管之事項,應移送有管轄
權之機關,並通知原提議者。
(2)依法不得以法規命
令規定之事項,附述理由通知原提議者。
(3)無須訂
定法規命令之事項,附述理由通知原提議者。
(4)有
訂定法規命令之必要者,著手研擬草案(本法第153條)。
(二)草案之預告
本法第154條第1項規定,擬訂法規命令時,除情況
急迫,顯然無法事先公告周知者外,行政機關應於政府
公報或新聞紙公告擬訂之法規命令草案,並得以適當方
法將公告內容廣泛周知。
公告時應載明下列事項:(1)
訂定機關之名稱(依法應由數機關會同訂定者,各該機
關名稱)。
(2)訂定之依據。
(3)草案全文或其主要
內容。
(4)任何人得於所定期間內向指定機關陳述意
見之意旨。
(三)得舉行聽證
行政機關訂定法規命令,得依職權舉行聽證(本法
第155條)。
另依第156條規定,行政機關舉行聽證,應
於政府公報或新聞紙公告下列事項:(1)訂定機關名
稱(依法應由數機關會同訂定者,各該機關之名稱)。
(2)訂定之依據。
(3)草案之全文或其主要內容。
(4)
聽證之日期及場所。
(5)聽證之主要程序。
(四)核定及發布
54.
委任公務人員晉升薦任官等訓練
3-1-54
課程講義
法規命令依法應經上級機關核定者,應於核定後始
得發布。
數個機關會同訂定之法規命令,依法應經上級
機關或共同上級機關核定者,應於核定後始得會銜發
布。
法規命令之發布,應刊登政府公報或新聞紙(本法
第157條)。
準此,依法應經核定(核准)而未經核定(核准)
逕行發布者,該法規命令無效(本法第158條第1項第3
款)。
另外,法規命令牴觸憲法、法律或上級機關之命
令,或無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利
者,亦屬無效(第158條第1項第1款、第2款)。
二、法規(包括法律及法規命令)與行政處分之區別
針對行政處分,受處分者得提起行政救濟,惟對法規之內
容,則不得提行政救濟,就其區別重點表列如下:
類型
比較點法規行政處分
適用事項屬抽象規定,適用規定
範圍內之一般事項。
特定具體事件。
適用對象普遍適用於一般人。
特定之相對人或可得特
定之相對人。
生效方式
法律經總統公布。
法規命令經行政機關
發布。
送達或使知悉。
一般行政處分以公告或
刊登公報或新聞紙。
生效時間依法規及中央法規標
準法規定。
行政處分達到、已知悉
或公告期滿時。
二者關係為作成行政處分之依
據。
不得違反法規,否則為
瑕疵之行政處分。
55.
行政程序法與案例解析
3-1-55
三、行政規則
本法第159條第1項規定,本法所稱行政規則,係指上級機
關對下級機關,或長官對屬官,依其權限或職權為規範機關內
部秩序及運作,所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象
之規定。
依本法第159條第2項之規定,行政規則包括下列各款之規
定:(1)關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、
人事管理等一般性規定;(2)為協助下級機關或屬官統一解釋
法令、認定事實及行使裁量權,而訂頒之解釋性規定及裁量基
準。
行政規則原則上並無對外效力,不能拘束人民,對法院也
無拘束力。
但例外情況,如裁量基準或解釋性行政規則,在公
務員處理具體個案實質支配指導公務員之行為或決定,因而產
生間接對外效力,若人民權利因此受到侵害時,無論是以違反
平等原則、信賴保護或行政自我拘束等法理,均應允許人民提
起行政救濟。
本法第4章規定行政規則之訂定及廢止程序:
(一)訂頒程序
本法第160條第1項規定,「行政規則應下達下級機
關或屬官」,此係以函令行之﹔第161條規定:「有效
下達之行政規則,具有拘束訂定機關、其下級機關及屬
官之效力。
」依第160條第2項規定,訂頒解釋性規定及
裁量基準應由首長簽署,並登載於政府公報發布之。
(二)廢止程序
56.
委任公務人員晉升薦任官等訓練
3-1-56
課程講義
行政規則之廢止,得由原發布機關適用第160條規
定之程序廢止(第162條)。
四、法規命令與行政規則之區別
類型
比較點法規命令行政規則
是否須經法
律授權授權命令須經法律授權。
無須經法律授權。
規範事項與人民權利義務有關事
項。
行政機關內部有關人
事、組織等事項或解釋性
規定或裁量基準。
效力對外,對任何人發生效力。
原則:僅對機關內部生
效。
例外:間接對機關外部發
生效力。
程序須對外發布。
原則:下達下級機關。
例外:具間接對外效力
者,如裁罰基準、解釋性
函釋等,仍應發布。
應否送交立
法院
經對外發布即生效力,嗣
後送立法院查照。
依立法院職權行使法第60
條規定,經立法委員15人
以上之連署或附議得交付
審查。
經對內下達即生效力,毋
庸送立法院查照。
註:本表係以中央之法規命令及行政規則區分為主。
57.
行政程序法與案例解析
3-1-57
拾壹、行政計畫
一、定義
行政計畫,係指行政機關為將來一定期限內達成特定之目
的或實現一定之構想,事前就達成該目的或實現該構想有關之
方法、步驟或措施等所為之設計與規劃(本法第163條)。
現行法關於個別行政計畫之立法定義,例如,都市計畫法
所稱之「都市計畫」,係指在一定地區內有關都市生活之經濟、
交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施,作有計畫
之發展,並對土地使用作合理之規劃而言(都市計畫法第3條)。
二、類型
行政機關擬定之計畫,態樣繁多,法律效果及性質不一。
就行政計畫之性質而言,似與其類型及法律規定內容有關,茲
以法效性之有無,分析如下:
(一)有法效性之行政計畫
指該行政計畫直接發生法規範效力,或具有拘束機
關與人民之強制性行政計畫,且經常配合預算之編列與
執行。
例如,政府之年度預算,係安排政府各部門之收支
及施政重點,性質屬於須經議會審議通過之法律草案,
但經議會審議通過後,則具有法律之形式(釋字第391
號解釋);主管機關變更都市計畫,係公法上之單方行
政行為,如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增
加其負擔,即具有行政處分之性質(釋字第156號解釋)。
(二)無法效性之行政計畫
58.
委任公務人員晉升薦任官等訓練
3-1-58
課程講義
無法效性之行政計畫,係指該行政計畫不直接(間
接)發生或不發生法規範效力,即未具任何法拘束力之
事實行為。
此類型之行政計畫,包括資訊性與影響性等事實行
為性質之行政計畫等,例如,各種長短期之經濟計畫,
其具有提供一定訊息或行政指導等之功能。
拾貳、行政指導與陳情
一、行政指導
(一)意義
行政指導,指行政機關在其職權或所掌事務範圍
內,為實現一定之行政目的,以輔導、協助、勸告、建
議或其他不具法律上強制力之方法,促請特定人為一定
作為或不作為之行為(本法第165條)。
是否運用行政指導之行為,屬行政機關之決定權。
行政指導具有任意性、單方性、主動性、優越性與社會
性之特色。
行政指導之事項,應限制在行政機關之職權或其所
掌事務之範圍內。
行政指導以不具法律上強制力之方法,屬事實行為
之性質,其並未對外直接發生公法上之法律效果,自非
行政處分,人民即不得對之提起訴願或撤銷訴訟。
(二)限制
行政機關為行政指導時,應注意有關法規規定之目
59.
行政程序法與案例解析
3-1-59
的,不得濫用。
由於行政指導係事實行為,故原則上似
不需作用法之授權,但仍應遵守法律優越原則,不得逾
越相關法規之規定。
當相對人明確拒絕指導時,行政機關應即停止,並
不得據此對相對人為不利之處置。
(三)內容與方式
行政機關對相對人為行政指導時,應明示行政指導
之目的、內容及負責指導者等事項。
此項明示,得以書面、言詞或其他方式為之。
惟如
行政指導相對人請求交付文書時,除行政上有特別困難
外,應以書面為之。
二、陳情
(一)意義
陳情,指人民對於行政興革之建議、行政法令之查
詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護,得向主管機
關陳情(本法第168條)。
決定陳情與否之權利歸屬人民,其對象係「主管機
關」。
依本法第171條與第172條之受理機關或其他機
關,似無侷限行政機關之必要。
(二)方式與更正
陳情之方式,並不限制書面或言詞,係由陳情人自
主決定,其得以書面或言詞為之。
陳情若採取言詞之方
式,則受理機關應作成紀錄,並向陳情人朗讀或使閱覽
後命其簽名或蓋章。
至於陳情人對紀錄有異議者,受理
60.
委任公務人員晉升薦任官等訓練
3-1-60
課程講義
機關應更正之。
(三)處理程序
行政機關對人民之陳情,應訂定作業規定。
關於作
業規定之規範層級與密度,本法並無特別之限制規定。
行政機關對於人民之陳情,應指派人員迅速、確實
處理之。
惟針對人民之陳情案,得不予處理之情形,包括:
(1)無具體之內容或未具真實姓名或住址;(2)同一
事由,經予適當處理,並已明確答覆後,而仍一再陳情;
(3)非主管陳情內容之機關,接獲陳情人以同一事由
分向各機關陳情。
雖然,具備前述情形之一者,原則上,行政機關得
不予處理,惟亦得以其無理由,依本法第171條第1項規
定,通知陳情人,並說明其意旨。
若行政機關未就人民
陳情事項予以答復,並非應作為而不作為之行政處分。
針對人民之陳情有保密必要者,受理機關處理時,
應不予公開。
案例解析
一、案例一:
(一)案例情境內容
甲為臺北市政府都市發展局建築管理處人員,負責
辦理建築執照之審查許可並發給執照業務,因與其弟乙
爭奪父親丙遺留之遺產,與其弟乙素來不睦,乙為在其
61.
行政程序法與案例解析
3-1-61
繼承而來之臺北市信義區信義段住宅用地上建築房
屋,於100年5月22日向臺北市政府請領建造執照,適分
由甲承辦,而甲未自行迴避。
請問此時乙得為如何之主
張?如乙未為任何主張,則臺北市政府應為如何之處
置?
(二)問題解析
按「為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序,
確保依法行政之原則,以保障人民權益,提高行政效
能,增進人民對行政之信賴,特制定本法。
」本法第1
條定有明文。
而為確保行政程序之公正,本法第32條、
第33條設有公務員迴避之制度。
其中第32條規定:「公
務員在行政程序中,有下列各款情形之一者,應自行迴
避︰一、本人或其配偶、前配偶、四親等內之血親或三
親等內之姻親或曾有此關係者為事件之當事人時。
二、
本人或其配偶、前配偶,就該事件與當事人有共同權利
人或共同義務人之關係者。
三、現為或曾為該事件當事
人之代理人、輔佐人者。
四、於該事件,曾為證人、鑑
定人者。
」此為自行迴避之規定。
第33條則規定:「(第
1項)公務員有下列各款情形之一者,當事人得申請迴
避︰一、有前條所定之情形而不自行迴避者。
二、有具
體事實,足認其執行職務有偏頗之虞者。
(第2項)前
項申請,應舉其原因及事實,向該公務員所屬機關為
之,並應為適當之釋明;被申請迴避之公務員,對於該
申請得提出意見書。
(第3項)不服行政機關之駁回決
62.
委任公務人員晉升薦任官等訓練
3-1-62
課程講義
定者,得於5日內提請上級機關覆決,受理機關除有正
當理由外,應於10日內為適當之處置。
(第4項)被申
請迴避之公務員在其所屬機關就該申請事件為准許或
駁回之決定前,應停止行政程序。
但有急迫情形,仍應
為必要處置。
(第5項)公務員有前條所定情形不自行
迴避,而未經當事人申請迴避者,應由該公務員所屬機
關依職權命其迴避。
」此為申請迴避及命令迴避之規定。
次按民法第967條規定:「(第1項)稱直系血親者,
謂己身所從出或從己身所出之血親。
(第2項)稱旁系
血親者,謂非直系血親,而與己身出於同源之血親。
」
第968條規定:「血親親等之計算,直系血親,從己身
上下數,以一世為一親等;旁系血親,從己身數至同源
之直系血親,再由同源之直系血親,數至與之計算親等
之血親,以其總世數為親等之數。
」
復按建築法第2條第1項規定:「主管建築機關,在
中央為內政部;在直轄市為直轄市政府;在縣(市)為
縣(市)政府。
」第25條前段規定:「建築物非經申請
直轄市、縣(市)(局)主管建築機關之審查許可並發
給執照,不得擅自建造或使用或拆除。
」
再按本法第2條第2項規定:「本法所稱行政機關,
係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意
思,從事公共事務,具有單獨法定地位之組織。
」
末按本法第51條規定:「(第1項)行政機關對於
人民依法規之申請,除法規另有規定外,應按各事項類
63.
行政程序法與案例解析
3-1-63
別,訂定處理期間公告之。
(第2項)未依前項規定訂
定處理期間者,其處理期間為2個月。
(第3項)行政機
關未能於前2項所定期間內處理終結者,得於原處理期
間之限度內延長之,但以1次為限。
(第4項)前項情形,
應於原處理期間屆滿前,將延長之事由通知申請人。
(第
5項)行政機關因天災或其他不可歸責之事由,致事務
之處理遭受阻礙時,於該項事由終止前,停止處理期間
之進行。
」
本件(一)公務員甲辦理之行政事件之當事人乙為
其兄弟,依民法第967條、第968條規定乃二親等之血
親,依本法第32條第1款規定甲應自行迴避;(二)如
甲未自行迴避,則乙得依本法第33條第1項第1款、第2
項規定,舉其原因及事實向主管之行政機關-臺北市政
府申請甲迴避,並為適當之釋明。
主管之行政機關-臺
北市政府應於本法第51條規定之期間內作成甲迴避之
決定;(三)臺北市政府於甲未自行迴避且未經乙申請
迴避時,應依本法第33條第5項規定依職權命甲迴避。
二、案例二:
(一)案例情境內容
甲民國83年8月1日出生,尚未結婚,101年推甄進
入國立政治大學就讀,其父乃贈與位於臺北市文山區國
立政治大學附近之一戶公寓供其就學時居住,其遂於
101年9月向臺北市稅捐稽徵處(文山分處)申請以自用
64.
委任公務人員晉升薦任官等訓練
3-1-64
課程講義
住宅用地課徵該公寓所坐落土地之地價稅,申請書內並
記載其法定代理人之姓名及應受送達之處所。
請問甲就
其向臺北市稅捐稽徵處(文山分處)申請以自用住宅用
地課徵地價稅之上開事件,有無行政程序之當事人能力
及行為能力?臺北市稅捐稽徵處就該申請事件有關之
文書,應向何人送達?
(二)問題解析
按本法第21條規定:「有行政程序之當事人能力者
如下︰一、自然人。
二、法人。
三、非法人之團體設有
代表人或管理人者。
四、行政機關。
五、其他依法律規
定得為權利義務之主體者。
」
次按本法第22條規定:「(第1項)有行政程序之
行為能力者如下︰一、依民法規定,有行為能力之自然
人。
二、法人。
三、非法人之團體由其代表人或管理人
為行政程序行為者。
四、行政機關由首長或其代理人、
授權之人為行政程序行為者。
五、依其他法律規定者。
(第2項)無行政程序行為能力者,應由其法定代理人
代為行政程序行為……」
再按民法第12條規定:「滿20歲為成年。
」第13
條規定:「(第1項)未滿7歲之未成年人,無行為能力。
(第2項)滿7歲以上之未成年人,有限制行為能力。
(第
3項)未成年人已結婚者,有行為能力。
」第124條第1
項規定:「年齡自出生之日起算。
」
末按本法第69條規定:「(第1項)對於無行政程
65.
行政程序法與案例解析
3-1-65
序之行為能力人為送達者,應向其法定代理人為之……
(第3項)法定代理人、代表人或管理人有2人以上者,
送達得僅向其中之1人為之。
(第4項)無行政程序之行
為能力人為行政程序之行為,未向行政機關陳明其法定
代理人者,於補正前,行政機關得向該無行為能力人為
送達。
」
本件甲為自然人,雖於101年9月向臺北市稅捐稽徵
處(文山分處)申請以自用住宅用地課徵其所有公寓所
坐落土地之地價稅,依民法第12條、第124條第1項規定
僅年滿18歲,為未成年人,但依本法第21條第1款規定,
仍有行政程序之當事人能力。
惟依本法第22條第1項第1
款規定,依民法規定,有行為能力之自然人才有行政程
序之行為能力,甲既為未成年人且未婚,依民法第13
條第2項規定僅有限制行為能力,則其自無行政程序之
行為能力。
而其於申請書內已記載其法定代理人之姓名
及住所地之地址,臺北市稅捐稽徵處文山分處就該申請
事件有關之文書,依本法第69條第1項、第3項、第4項
規定自應向甲之法定代理人送達。
其法定代理人有2人
以上者,送達並得僅向其中之1人為之。
三、案例三:
(一)案例情境內容
臺北市稅捐稽徵處就案例二中,甲由其法定代理
人代為申請以自用住宅用地課徵其所有公寓所坐落土
66.
委任公務人員晉升薦任官等訓練
3-1-66
課程講義
地地價稅之事件,以甲未將戶籍遷入該公寓,而於101
年10月8日作成駁回申請之處分,該處分書由臺北市稅
捐稽徵處依民事訴訟法施行法第3條規定訂定之郵務機
構送達訴訟文書實施辦法規定於送達證書先行填明應
記載之事項後,黏附於封套之上交由郵政機關依甲申請
書內記載甲之法定代理人應受送達之處所,即甲之法定
代理人之住所送達甲之法定代理人,郵政機關郵務人員
送達時,適甲之法定代理人不在,但與法定代理人居在
同一處所共同為生活之甲正好在,則該處分書如付與
甲,是否生送達之效力?如甲無正當理由拒絕收領,郵
政機關郵務人員應如何處理?如甲之法定代理人不
在,又無有辨別事理能力之同居人、受雇人或應送達處
所之接收郵件人員在場,郵政機關郵務人員又應如何處
理?
(二)問題解析
按本法第69條規定:「(第1項)對於無行政程序
之行為能力人為送達者,應向其法定代理人為之……
(第3項)法定代理人、代表人或管理人有2人以上者,
送達得僅向其中之1人為之。
(第4項)無行政程序之行
為能力人為行政程序之行為,未向行政機關陳明其法定
代理人者,於補正前,行政機關得向該無行為能力人為
送達。
」
次按本法第68條規定:「……(第4項)文書由行
政機關自行送達者,以承辦人員或辦理送達事務人員為
67.
行政程序法與案例解析
3-1-67
送達人;其交郵政機關送達者,以郵務人員為送達人。
(第5項)前項郵政機關之送達準用依民事訴訟法施行
法第3條訂定之郵政機關送達訴訟文書實施辦法。
」
再按郵務機構送達訴訟文書實施辦法第15條第1
項規定:「民事訴訟法第141條第1項規定之送達證書,
法院應先行填明下列各款後,黏附於封套之上:一、送
達之法院。
二、應受送達人。
三、應送達之訴訟文書。
四、送達處所。
」
復按本法第73條規定:「(第1項)於應送達處所
不獲會晤應受送達人時,得將文書付與有辨別事理能力
之同居人、受雇人或應送達處所之接收郵件人員。
(第
2項)前項規定於前項人員與應受送達人在該行政程序
上利害關係相反者,不適用之。
(第3項)應受送達人
或其同居人、受雇人、接收郵件人員無正當理由拒絕收
領文書時,得將文書留置於應送達處所,以為送達。
」
另按本法第74條規定:「(第1項)送達,不能依
前2條規定為之者,得將文書寄存送達地之地方自治或
警察機關,並作送達通知書兩份,一份黏貼於應受送達
人住居所、事務所、營業所或其就業處所門首,另一份
交由鄰居轉交或置於該送達處所信箱或其他適當位
置,以為送達。
(第2項)前項情形,由郵政機關為送
達者,得將文書寄存於送達地之郵政機關。
(第3項)
寄存機關自收受寄存文書之日起,應保存3個月。
」
末按民法第12條規定:「滿20為成年。
」第13條
68.
委任公務人員晉升薦任官等訓練
3-1-68
課程講義
規定:「(第1項)未滿7歲之未成年人,無行為能力。
(第2項)滿7歲以上之未成年人,有限制行為能力。
(第
3項)未成年人已結婚者,有行為能力。
」第124條第1
項規定:「年齡自出生之日起算。
」
本件郵政機關郵務人員送達文書於甲之法定代理
人時,適甲之法定代理人不在,但與法定代理人居在同
一處所共同為生活之甲正好在,而甲為滿7歲以上之未
成年人,依民法第13條第2項規定有限制行為能力,自
有辨別事理能力,甲與其法定代理人在該行政程序上又
非利害關係相反,則依本法第73條第1項、第2項規定該
處分書如付與甲,自生送達之效力。
如甲無正當理由拒
絕收領,郵政機關郵務人員得依行政程序法第73條第3
項規定,將處分書留置於應送達處所,以為送達。
如甲
之法定代理人不在,又無有辨別事理能力之同居人、受
雇人或應送達處所之接收郵件人員在場,郵政機關郵務
人員得依本法第74條第1項、第2項規定,將處分書寄存
送達地之地方自治、警察或郵政機關,並作送達通知書
兩份,一份黏貼於應受送達人住居所、事務所、營業所
或其就業處所門首,另一份交由鄰居轉交或置於該送達
處所信箱或其他適當位置,以為送達。
四、案例四:
(一)案例情境內容
A公司為外籍看護工處理就業服務之業者,替B女
33(40-)政府資訊公開法與案例解析
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34(48-)刑法瀆職罪與貪污治罪條例及案例解析
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37(48-)行政罰法與案例解析
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26(34-)危機管理
志銘姚
35(44-)保障制度與實務
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210(52)方案規劃與習作
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29(40)問題分析與解決
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貪污瀆職防治與當前廉政措施及治理
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行政法的性質與特質
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